VIII SA/Wa 521/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i umarza postępowanie administracyjne; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Starosta R. (dalej: organ I instancji, Starosta), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 poz. 1202, j.t. ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096, j.t. ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego [...] kwietnia 2019 r. przez A. G. (dalej: strona, skarżący, inwestor), wniósł sprzeciw odnośnie do zamiaru wykonania robót budowlanych - budowy wiaty o powierzchni zabudowy około 50 m2 na działce o numerze ewidencyjnym [...] w I.. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że skarżący zgłosił zamiar budowy wiaty o wymiarach 7 m x 7 m na działce o powierzchni 353 m2, na której znajduje się obecnie budynek niemieszkalny. Wiata taka nie jest tożsama z żadnym z obiektów wyliczonych w art 29 p.b., zawierającym katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym budowa wiaty opisanej w zgłoszeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2 sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Podniósł, że planuje wykonanie wiaty o powierzchni do 50 m2, osadzonej na palach drewnianych na ziemi bez ingerencji w nią. Wiata posiadać będzie dach dwuspadowy. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał treść art. 29 i art. 30 p.b. i wywiódł, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Podał, że w prawie budowlanym brak jest legalnej definicji wiaty. Zdaniem Wojewody, wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem. Stąd zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich albo z większości stron. Wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w art. 3 pkt 2 p.b. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów. Wojewoda powołał się także na załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112 poz. 1316, ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie PKOB), według którego za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która "stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że sporny obiekt posadowiony jest na słupach drewnianych osadzonych na stopach betonowych zakotwiczonych w gruncie, co zapewnia jego stabilność. Obiekt ten posiada fundament. Tym samym nie sposób uznać, aby wykonane przez skarżącego roboty budowlane były zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o umorzenie postępowania, jak również zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie ma przeciwskazań dla przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie wiaty o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2 na działce nr ew. [...] w I,, 2. art. 29 ust 1 pkt 2c p.b. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nie mamy do czynienia z wiatą o powierzchni do 50 m2 sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe w sytuacji, gdy: a) obiekt objęty zgłoszeniem jest wiatą o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2, nie posiadającą ścian, co odróżnia przedmiotowy obiekt od budynku i jest to wystarczające, aby uznać, że obiekt taki nie wymaga pozwolenia na budowę, b) działka nr ew. [...] jest działką przeznaczoną pod cele zabudowy mieszkaniowej, co wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów, c) fakt istnienia bądź nie fundamentów, na których wiata miałaby zostać posadowiona, oraz kwestii związania jej na trwałe z gruntem jest bez znaczenia dla kwalifikacji tego obiektu jako wiaty, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 2c p.b., skoro ponad wszelką wątpliwość obiekt ten nie posiada ścian i jest posadowiony na drewnianych słupach; 3. art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niepełne i niewłaściwe rozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji działanie wbrew zasadzie prowadzenia postępowania budzącego zaufanie obywatela do władzy publicznej w sytuacji, gdy: a) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie ma przeciwskazań dla przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie wiaty o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2 na działce nr ew. [...] w I., tj. wiaty w rozumieniu art. 29 ust 1 pkt 2c p.b., gdyż jest to obiekt nie posiadający ścian i posadowiony na drewnianych słupach, b) działka nr [...] jest działką przeznaczoną pod cele mieszkaniowe zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów. 4. art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez: a) wydanie decyzji nie zawierającej w swoim uzasadnieniu argumentów jednoznacznie przekonujących skarżącego, dlaczego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty, skoro w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci wiaty o pow. 49 m2, o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 2c p.b. niewymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, b) brak wyjaśnienia, dlaczego organ II instancji utrzymał decyzję Starosty w mocy z jednoczesnym poprzestaniem na wskazaniu, że organ I instancji złożył sprzeciw na podstawie art. 30 ust 6 pkt 1 p.b., w szczególności brak jasnego wskazania, co przemawia za tym, aby uznać, że budowa przedmiotowej wiaty wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] kwietnia 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu konstrukcji zadaszenia na słupach drewnianych o powierzchni około 50 m2, pokrytej blachą dachową lub dachówką w celu zabezpieczenia utwardzonej powierzchni (k. 1 akt administracyjnych). Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę sytuacyjno-wysokościową ze wskazaniem usytuowania obiektów objętych zgłoszeniem robót budowlanych oraz szkice i rysunki poglądowe projektowanego obiektu. Z tych ostatnich wynikało, że planuje on budowę wiaty o wymiarach 7 m x 7 m (k. 5 akt administracyjnych). Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Starosta uznał, że budowa wiaty opisanej w zgłoszeniu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie jest tożsama z żadnym z obiektów wymienionych w art. 29 p.b., natomiast Wojewoda uznał, że wiata jest obiektem niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów. Skoro planowany obiekt posiada fundament oraz stopy betonowe zakotwiczone w gruncie, to nie można uznać, aby wykonane przez skarżącego roboty budowlane były zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Zdaniem Sądu z taką wykładnią ww. przepisu nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., znajdującym zastosowanie w sprawie niniejszej, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Co istotne, wzniesienie takiego obiektu nie wymaga aktualnie nawet zgłoszenia, ponieważ art. 29 ust. 2 pkt 2c p.b. nie jest wymieniony w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. w aktualnym brzmieniu. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie niniejszej była kwestia zakwalifikowania planowanej przez skarżącego inwestycji jako wiaty. Słusznie wskazał Wojewoda, że brak jest legalnej definicji wiaty. Wypracowana została ona jednak przez orzecznictwo. I tak przyjmuje się, że przez wiatę rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., II OSK 911/15, publ. cbosa). Wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 p.b. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiada fundamentów. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., II SA/KR 1471/17, publ. LEX nr 2451151, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 czerwca 2019 r., publ. cbosa). Podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę to: posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian (chociaż może jej posiadać, ale nie ze wszystkich stron) oraz posadowienie budowli na słupach. Istotne z punktu widzenia kwalifikacji obiektu jest również ustalenie funkcji, jaką pełni dany obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1091/18, publ. Lex nr 2724326). Zdaniem Sądu szkice i rysunki poglądowe projektowanego obiektu, jak również jego funkcja gospodarcza nie pozwalają inaczej ocenić przedmiotowej inwestycji, aniżeli jako wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. Z tego względu Sąd nie podziela wywodów Wojewody w zakresie w jakim stwierdził, że wiata nie powinna być trwale związana z gruntem. Organ odwoławczy nie jest zresztą konsekwentny w swoich wywodach w tym zakresie, jeśli przytacza definicję wiaty, zawartą w rozporządzeniu w sprawie PKOB, w której jest mowa jedynie o pomieszczeniu naziemnym, nieobudowanym ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawionym (brak wskazania cechy trwałego związania z gruntem). W odwołaniu od sprzeciwu Starosty inwestor podał, że miejsce planowanej inwestycji stanowiło wcześniej kontynuację istniejącego budynku, która to część uległa spaleniu. Nie mając środków na jego odbudowanie skarżący planuje zadaszyć tę utwardzoną część w celu uzyskania spójnego, jednolitego wyglądu. Nawet jeśli przedmiotowa wiata nie byłaby budowlą wolnostojącą, to nie wyklucza to możliwości zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., który nie zastrzega - jak czyni to art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. - że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie wiat wolno stojących. Jest zatem oczywiste, że zakres stosowania art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. obejmuje tak wiaty wolno stojące, jak i takie, które tego przymiotu nie posiadają (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 czerwca 2019 r., II SA/Rz 319/19, publ. Lex nr 2698576). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie są zwolnione wszystkie wiaty. Zwolnienie to nie dotyczy w szczególności tych o powierzchni zabudowy większej niż 50 m² i położonych na terenie przeznaczonym pod działalność gospodarczą. Wyłączenia te nie znajdują jednak zastosowania w sprawie niniejszej. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy wiaty o powierzchni 49 m². Jak wynika z przedłożonego na rozprawie dowodu z wypisu z rejestru gruntów, ma ona zostać usytuowana na działce nr [...] w I., która stanowi użytek o charakterze terenu mieszkalnego. Zdaniem Sądu takie zakwalifikowanie gruntu spełnia warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. W dacie dokonania zgłoszenia jak również w dacie wydania przez organy administracji publicznej decyzji przepisy p.b. nie nakazywały inwestorom uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni 49 m², inwestycja ta nie wymagała nadto dokonania zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2c w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd postanowił umorzyć postępowanie wywołane sprzeciwem, ponieważ nie było podstaw do jego wniesienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł - k. 11 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł - k. 6 akt sądowych).