VIII SA/Wa 522/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy P. (dalej: "Rada" lub "organ"), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.") podjęła uchwałę nr [...] z [...] października 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.. Pismem z 19 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez: 1) nałożenie w § 3 ust. 1 i 3 regulaminu obowiązku umycia zabrudzonych opakowań po żywności i innych oraz trwałego zgniatania opróżnionych opakowań przed złożeniem do pojemnika; 2) określenie w § 3 ust. 2 regulaminu sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, podczas gdy wskazana materia została uregulowana aktem prawnym rangi ustawowej, tj. ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 3) uregulowanie w § 4 ust. 2 regulaminu, że odpady nadające się do odzysku, których zbieranie może przynieść zysk posiadaczowi takie jak; odpady złomu, metali, makulatura, szkło, tworzywa sztuczne itp., właściciele mogą dostarczać na własny koszt do punktów skupu zorganizowanych przez podmioty gospodarcze; 4) ograniczenie w § 6 ust. 2 regulaminu możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu; 5) ograniczenie w § 6 ust. 3 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw; 6) przyznanie w § 4 ust. 3 i § 10 ust. 6 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji z przeznaczeniem do własnego wykorzystania, podczas gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; 7) określenie w § 7 ust. 2 regulaminu charakterystyki miejsca, w którym powinny być ustawione pojemniki na odpady; 8) stwierdzenie w § 17 regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, podczas gdy powyższa kwestia została uregulowana w art. 431 kodeksu cywilnego; 9) nałożenie na właścicieli psów w § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. a) obowiązku prowadzenia psa na smyczy, a psa ras uznanych za agresywne lub psa nierasowego posiadającego dominujące cechy psa rasy uznawanej za agresywne na smyczy i w kagańcu; 10) określenie §18 ust. 1 pkt 1 lit. b) regulaminu warunków w jakich właściciel psa może zwolnić go ze smyczy pomimo, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; 11) określenie w § 20 ust. 2 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej; 12) wprowadzenie § 21 ust. 1 regulaminu obowiązku deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze gminy. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił również naruszenie § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: - częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 1 regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.; - częściowe powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 5 ust. 1 regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na zakres regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. podnosząc, że ma ona charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Nie pozwala również na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Nadto wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Oznacza to, że uchwalając regulamin rada gminy winna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając ich zakres ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa". Uzasadniając zarzuty skargi, Prokurator stwierdził, że z przekroczeniem ustawowego upoważnienia nałożone zostały na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 2. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie skarżącego wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów i nakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Nie znajduje bowiem umocowania ustawowego nałożenie w § 3 ust. 1 i 3 regulaminu obowiązku umycia zabrudzonych opakowań po żywności i innych oraz trwałego zgniatania opróżnionych opakowań przed złożeniem do pojemnika. Zdaniem Prokuratora ta sama sytuacja odnosi się do określenia w § 4 ust. 2 i § 7 ust. 2 regulaminu możliwości dostarczania samodzielnie i na własny koszt do punktów skupu odpadów nadających się do odzysku oraz charakterystyki miejsc gdzie powinny być ustawione pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów. Również z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęte zostały uregulowania § 6 ust. 2 i 3 regulaminu. Pierwszy z tych przepisów ogranicza możliwość mycia pojazdów na własnej nieruchomości tylko do określonych jego części (nadwozia), drugi zaś ogranicza możliwość przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami jedynie do drobnych napraw. Jak wskazał Prokurator podobnie ocenić należy przepis § 18 ust. 1 pkt 1 a Regulaminu, który nakłada na właścicieli psów obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a psa ras uznanych za agresywne lub psa nierasowego posiadającego dominujące cechy psa rasy uznawanej za agresywne na smyczy i w kagańcu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12) zauważył, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zaś jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tożsame stanowisko Prokurator zajął odnośnie uregulowania przyjętego w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) regulaminu. W przepisie określono warunki w jakich właściciel psa może zwolnić go ze smyczy pomimo, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zdaniem skarżącego, nie znajdują podstawy prawnej określone w § 20 ust. 2 regulaminu warunki dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Regulacja ta dotyczy bowiem materii objętej przepisami innych aktów prawnych. Z kolei w § 3 ust. 2 regulaminu określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi zaś w § 4 ust. 3 i § 10 ust. 6 regulaminu możliwość kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Materia objęta wskazanymi powyżej unormowaniami uregulowana została w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stwierdzenia zawarte § 4 ust.3 i § 10 ust. 6 regulaminu, że "dopuszcza się" prowadzenie przez właściciela nieruchomości kompostowania, wprowadza w błąd co do rzeczywistej podstawy prawnej legitymizującej takie działania sugerując mylnie, że są nią owe przepisy regulaminu. Odnosząc się do uregulowania § 17 regulaminu, Prokurator zauważył, że zawarte w nim zostało stwierdzenie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Tymczasem niniejsza kwestia została również unormowana w przepisach rangi ustawowej, a mianowicie w art. 431 kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego również uregulowanie przyjęte w § 21 ust. 1 regulaminu podjęte zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Przepis ten stanowi, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy. Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 21 ust. 1 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy. Prokurator zauważył, że w zaskarżonej uchwale dokonano także częściowego powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 1 regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., jak i w § 5 ust. 1 regulaminu dokonano nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez dodanie słowa "niezwłocznie". Konkludując skarżący stwierdził, że uchwała Rady została wydana z naruszeniem szczegółowo wskazanych przepisów prawa materialnego, a znaczny zakres uchybień uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi uznała je za niezasadne. W ocenie Rady nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że poszczególne zapisy regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Organ uchwałodawczy podniósł m.in., że istotnie pojedyncze zapisy zaskarżonej uchwały można uznać za nieważne, jednak bezpodstawnym jest twierdzenie, iż występuje znaczny zakres uchybień, uzasadniający stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kpa. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2. rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) uchylony 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Analiza przepisów regulaminu znajdujących się w załączniku do zaskarżonej uchwały przede wszystkim prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się istotnego pominięcia uchwałodawczego bowiem regulamin nie zawiera w ogóle uregulowania dotyczącego wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.). Z § 21 ust. 1 załącznika do uchwały wynika, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy. Nie zostały więc wskazane konkretne obszary które podlegają przedmiotowej deratyzacji. Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 21 ust. 1 regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze gminy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że z przekroczeniem ustawowego upoważnienia nałożone zostały na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 2, § 7 ust. 2 regulaminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów i nakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Nie znajduje bowiem umocowania ustawowego nałożenie w § 3 ust. 1 i 3 regulaminu obowiązku umycia zabrudzonych opakowań po żywności i innych oraz trwałego zgniatania opróżnionych opakowań przed złożeniem do pojemnika. Podobnie jest w przypadku określenia w § 4 ust. 2 i § 7 ust. 2 regulaminu możliwości dostarczania samodzielnie i na własny koszt do punktów skupu odpadów nadających się do odzysku oraz charakterystyki miejsc gdzie powinny być ustawione pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów. Z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęte zostały uregulowania § 6 ust. 2 i 3 regulaminu. Pierwszy z tych przepisów ogranicza możliwość mycia pojazdów na własnej nieruchomości tylko do określonych jego części (nadwozia), drugi zaś ogranicza możliwość przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami jedynie do drobnych napraw. Organ nie może zaś w regulaminie ograniczać mycia pojazdów do określonej ich części a naprawy i konserwacji pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy bowiem takie zapisy zawierają modyfikację regulacji ustawowej. Z kolei uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego. Przepis § 18 ust. 1 pkt 1 a regulaminu nakłada na właścicieli psów obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a psa ras uznanych za agresywne lub psa nierasowego posiadającego dominujące cechy psa rasy uznawanej za agresywne na smyczy i w kagańcu. Jak zaś wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12) generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto wszelkie ograniczenia praw jednostki, w tym także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności i muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zaś jedynie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z kolei w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) regulaminu określono warunki w jakich właściciel psa może zwolnić go ze smyczy pomimo, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodzić się też należy ze skarżącym, że nie znajdują podstawy prawnej określone w § 20 ust. 2 regulaminu warunki dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Regulacja ta dotyczy bowiem materii objętej przepisami innych aktów prawnych. W § 3 ust. 2 regulaminu określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi zaś w § 4 ust. 3 i § 10 ust. 6 regulaminu możliwość kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Materia objęta zaś wskazanymi powyżej unormowaniami uregulowana została w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stwierdzenia zawarte § 4 ust. 3 i § 10 ust. 6 regulaminu, że "dopuszcza się" prowadzenie przez właściciela nieruchomości kompostowania, wprowadza w błąd co do rzeczywistej podstawy prawnej legitymizującej takie działania sugerując mylnie, że są ww. przepisy regulaminu. W § 17 regulaminu zawarte zostało stwierdzenie, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Tymczasem niniejsza kwestia została również unormowana w przepisach rangi ustawowej, a mianowicie w art. 431 kodeksu cywilnego. Słusznie Prokurator zauważył, że w zaskarżonej uchwale dokonano także częściowego powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 1 regulaminu regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., jak i w § 5 ust. 1 regulaminu dokonano nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. poprzez dodanie słowa "niezwłocznie". W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Sąd podzielił wszystkie zarzuty skargi. Wywody skarżącego znajdują bowiem oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyjmuje je jak własne. Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.