VIII SA/Wa 524/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Asesor WSA Andrzej Kuna, , Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 524/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J.D. od decyzji z dnia [...], znak [...] wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta M., nakazującej J.D. likwidację grobli i umożliwienie naturalnego spływu wód powierzchniowych - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało w całości sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta M. nakazał J. D. likwidację grobli i umożliwienie naturalnego spływu wód powierzchniowych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że H. i P. R. wnioskiem z dnia 5 września 2000 roku zwrócili się do Wójta Gminy G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmian dotyczących odpływu wody, jakich na swojej działce o numerze 974 dokonał J.D., a które mają wpływ na stan wody na ich działce. W roku 2006 wnioskodawcy przekazali gospodarstwo rolne na swojego syna M.R., który podtrzymywał wniosek złożony przez swoich rodziców. Organ ustalił, że na działce nr 974, należącej do J.D. wykonany jest zbiornik wodny, a ziemia z wykopu spowodowała podniesienie poziomu jego działki w stosunku do działki nr 973 należącej obecnie do M.R. o 50 cm. Wynikiem tego jest zahamowanie naturalnego spływu wód, które gromadzą się na działce nr 973, tworząc rozlewisko. Likwidacja grobli na działce nr 974 umożliwi naturalny spływ wód z działki nr 973 (działka M.R.), przez połączone ze sobą zbiorniki na działkach nr 974, 975, 976 i przez rów lub jego ślad na działkach o numerach 977,978,979,890,981/1 i 981/2 do rowu melioracyjnego. Sprawa drenażu działki M.R. rozpatrywana jest w oddzielnym postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.D. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu brak należytej staranności w ustalaniu stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Jego zdaniem rozlewisko na działce nr 973 spowodowane jest nielegalną instalacją odwodnieniową wykonaną przez R. W jego ocenie potwierdza to postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...]. Ponadto odwołujący się podaje, że nieprawdą jest, aby jego zbiornik był połączony ze zbiornikami sąsiadów. Także ostatni w kolejności zbiornik na działce 976 nie jest połączony z rowem, który znajduje się znacznie dalej. Tak więc, w jego ocenie zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem faktów oraz prawa. Z tego powodu wnosił on o jej uchylenie. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zważył co następuje : Przedmiotowa sprawa toczy się od 2000 roku. Została wszczęta wnioskiem H. i P. R., w którym wnioskodawcy podają, że wskutek wykopania stawu i utworzenia burty przy działce nr 973 zablokowany został naturalny spływ wody, co stało się powodem zalania działki wnioskodawców i sąsiadów. Od tej pory wydawanych było szereg decyzji administracyjnych przez organy pierwszej i drugiej instancji, a także sprawa ta była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 roku sąd uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując iż w postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono w sposób jednoznaczny i w oparciu o konkretne dowody, czy istotnie wystąpiła zmiana stanu wód na działce nr 973 i czy naruszenie stosunków wodnych na tej działce było spowodowane działaniami właściciela działki nr 974, dokonanymi na działce. W dniu 30 sierpnia 2005 roku zmienił się stan prawny działki oznaczonej nr 973. Działka stanowiąca dotychczas własność H.i P. R. na skutek zawarcia umowy dożywocia stała się własnością M.R. Nowy właściciel podtrzymał w sprawie stanowisko dotychczasowych właścicieli. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (DZ.U nr 115, poz. 1229 ze zmianami) właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej nie może : 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży ponadto obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prowadzący postępowanie nadal nie dokonał jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Nadal nie ma jednoznacznych ustaleń co do przyczyny powstawania rozlewiska na działce nr 973. Strony odmiennie podają te przyczyny, a również ocena biegłego nie daje odpowiedzi, czy usypanie grobli na działce nr 974 jest jedyną przyczyną podtapiania działki nr 973, wobec działań inwestycyjnych na tej działce. Nadto organ odwoławczy wypunktował wiele błędów proceduralnych, których dopuścił się organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie. Zdaniem organu do tych błędów należy zaliczyć : 1) brak udziału strony – J.D. w oględzinach; 2) w zawiadomieniach o rozprawie administracyjnej nie wskazano w jakim charakterze ma wystąpić dana wezwana osoba; 3) w protokole rozprawy są wyjaśnienia R. – bez podania jego imienia. Również zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji tak sformułował decyzję, że nie będzie możliwe jej wykonanie. Organ nakładając na J.D. obowiązek likwidacji grobli i umożliwienie naturalnego spływu wód powierzchniowych, nie określił sposobu wykonania tych czynności, to jest o jaką warstwę ziemi chodzi i na jakiej powierzchni ma obniżyć teren działki, aby przywrócić stosunki wodne na gruncie. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien: 1) wezwać M.R. do uzupełnienia wniosku i wskazania w jakim zakresie występuje na jego działce rozlewisko i jakie poniósł konkretne szkody z tego tytułu; 2) ustalić strony tego postępowania zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego; 3) ustalić, czy faktycznie istnieje rozlewisko na działce nr 973 i jaki wpływ na ewentualne powstanie tego rozlewiska mają również wskazywane przez J.D. działania inwestycyjne poczynione na działce nr 973; 4) czy w przypadku rozlewiska M.R. ponosi szkodę, a jeśli tak, to jaką; 5) przed wydaniem decyzji należy strony zapoznać z zebranym materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10§1 i art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożył M.R. Zaskarżonej decyzji zarzucał rażące naruszenie przepisów proceduralnych, które bez wątpienia nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy. W związku z tym wnosił o uchylenie decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M.R. podnosił, że organ odwoławczy dokonał dowolnej oceny dowodu z opinii biegłego, która to opinia w sposób jednoznaczny wskazuje iż wybudowanie na działce nr 974 stawu o powierzchni 400 m² i podwyższenie terenu tej działki powoduje zakłócenie stosunków wodnych na działce skarżącego. W jego ocenie niedopuszczalnym jest, aby organ dokonując oceny tego dowodu ograniczył się tylko do jednozdaniowej argumentacji, podnosząc iż biegły nie wyjaśnia, czy usypanie grobli jest jedyną przyczyną podstopień działki skarżącego, wobec podjętych na tej działce działań inwestycyjnych. Organ nie wskazał dlaczego przedmiotowej opinii odmawia cech wiarygodności i kompletności. Tak dokonana ocena opinii biegłego, jego zdaniem narusza zasady wynikające z art. 6 i art. 7 oraz art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podnosił, iż doktryna stoi na stanowisku, że do realizacji zasad prawdy obiektywnej i praworządności dochodzi szczególnie poprzez liczne wymogi stawiane prawidłowemu postępowaniu dowodowemu, co wyraża się w obowiązku dokonania przez organ rozstrzygający wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku w drodze analizy całości materiału dowodowego oraz uzasadnienia swego stanowiska w zgodzie z wymogami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym, rażącym uchybieniem organu odwoławczego jest wyjście poza granice postępowania dowodowego określone art.136 kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zakwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji jest nakazanie likwidacji grobli i umożliwienie naturalnego spływu wód powierzchniowych, co jest zgodne z wnioskiem strony z 2000 roku. Zdaniem skarżącego czynności wyjaśniające organu pierwszej instancji szły w prawidłowym kierunku. Postępowanie odwoławcze, które winno mieścić się w ramach postępowania organu pierwszej instancji, rozpatrywanymi okolicznościami znacznie wykracza poza jego granice. Organ odwoławczy wskazując czynności ponownego postępowania rażąco naruszył zasady dwuinstancyjności. Nadto organ odwoławczy nie ma prawa do narzucenia organowi sposobów załatwienia sprawy, w szczególności nie może wskazać jakie dowody winny być w danym postępowaniu przeprowadzone. W takiej sytuacji wchodziłby w kompetencje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy również nakazując dokonanie tych czynności, nie wskazał jakie okoliczności miałyby być udowodnione, jak też w jakim związku miałyby pozostawać one z przedmiotem sprawy. Kolejnym zarzutem wobec zaskarżonej decyzji, podnoszonym przez skarżącego, a mającym jego zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy jest zarzut wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji braku podstaw do wydania takiej decyzji. Podnosił, że przepis art.138 § 2 k.p.a., dający możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, stanowi że organ winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jego zdaniem pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem art.138 § 2 k.p.a. Organ bowiem nie dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem jego zupełności, jedynie wskazał niedociągnięcia, jak brak imienia, podpisu - których uzupełnienia mógł dokonać samodzielnie, w trybie art. 136 k.p.a. Nadto istotą kwestią w ocenie skarżącego jest kwestia, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Podawał, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M.R. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze należy przyznać rację skarżącemu w kwestii naruszenia przepisu art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zgodzić się ze skarżącym, że zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Należy również zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Trafnie zarzuca skarżący, iż organ odwoławczy nie dokonał oceny zasadniczego dowodu przedstawionego w niniejszej sprawie, a mianowicie dowodu z opinii biegłego. Biegły został w tej sprawie powołany celem wypowiedzenia się, czy doszło do zakłócenia stosunków wodnych na działce nr 973 po wybudowaniu na działce nr 974 przez J.D. stawu. Biegły w tej sprawie oprócz sporządzonej pisemnej opinii, również w formie pisemnej odnosił się do zarzutów stawianych opinii, iż do zalewania działki skarżącego przyczyniają się wody drenażowe. W związku z tym, należy uznać za chybione zarzuty stawiane przez organ odwoławczy iż biegły nie wypowiedział się czy usypanie grobli jest jedyną przyczyną podtapiania działki skarżącego. Tak dokonana ocena dowodu z opinii biegłego nie spełnia wymagań stawianych przez art.77 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Również w ocenie sądu organ uchylając decyzję wskazywał okoliczności jakie organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Trafnie zauważa skarżący, że organ odwoławczy wskazując te okoliczności rozszerza przedmiot rozpoznania tej sprawy. Zupełnie nie objęta jest wnioskiem kwestia, czy i w jakim zakresie skarżący ponosi szkody w związku z zalewaniem jego działki. Organ odwoławczy zgodnie z art.15 k.p.a. ponownie rozpoznaje sprawę – w tym czyni ustalenia faktyczne i dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego, odnosząc się oczywiście do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Nawet jeżeli organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, to nie stanowi to podstawy do uchylenia sprawy do ponownego rozpoznania. Jeżeli organ miał pewne wątpliwości co do zebranych dowodów i materiałów, to powinien to uzupełnić w trybie art.136 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art.152 p.p.s.a. swierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.