VIII SA/Wa 524/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] kwietnia 2006 r. Rada Gminy w J. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747, dalej jako "u.z.z.w.z.o.ś") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z 18 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył ww. uchwałę, zarzucając jej: 1. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do umowy oraz treści innych aktów normatywnych, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 pkt. 9 u.z.z.w.z.o.ś polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez nieuregulowanie w uchwale warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe; 3. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a) zróżnicowanie w § 5 ust. 2 sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co narusza art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś; b) wskazanie w § 6, w § 12 ust. 2, w § 20 ust. 1, w § 23, w § 43 i w § 45 zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy, miejsca wydania rzeczy, okresów rozliczeniowych i obowiązków płatności i zasad korzystania z usługi podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś; c) wskazanie w § 25 ust. 2, że warunki przyłączenia do sieci określa Urząd Gminy, podczas gdy wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci ma przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne; d) uzależnienie w § 25 ust. 3 przystąpienia do wykonania robot przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z dostawcą oraz przyznanie w § 31 dostawcy uprawnienia do odmowy przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się do przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieje techniczna możliwość świadczenia usługi; e) upoważnienie w § 35 dostawcy usług do odmowy zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy; 4. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś w zw. z §118 w zw. z §137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002r (DZ.U.nr 100 , poz. 908) poprzez; a) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 5 ust. 2-4 treści art. 6 ust. 5-6 u.z.z.w.z.o.ś, szczególnie poprzez wprowadzenie nieznanego ustawie pojęcia "wielokanałowego" oraz modyfikację przesłanek zawarcia umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym; b) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 14-18 oraz w §20 ust. 2 uchwały, regulacji zawartych w § 27 u.z.z.w.z.o.ś oraz w § 16-18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; (DZ.U.2002.26.257 z dnia 2002.03.25) 5. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 39 (prawidłowo § 46), że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wydanymi na jej podstawie, co narusza hierarchię aktów prawa. Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w J. w całości. W uzasadnieniu skargi rozwinął postawione zarzuty, podnosząc w szczególności, iż zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś, która ma charakter wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w J. uznała zarzuty skargi zawarte w pkt 2, 3a, 3c zobowiązując się do dostosowania stosownych zapisów do przepisów obowiązującego prawa, zaś w pozostałej części wniosła o oddalenie skargi przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada gminy nie wypełniła też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział III zatytułowany "Obowiązki dostawcy", jednak w § 9 regulaminu zawarła jedynie regulacje stwierdzającą, iż minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody strony winny określić w umowie. Podobnie w pkt 2 tego paragrafu (§ 9 ) wpisano, iż wymagane ciśnienie wody określają przepisy w sprawie warunków technicznych. Natomiast w § 17 pominięto kwestie odprowadzania ścieków, odsyłając w tym zakresie do wskazań urządzeń pomiarowych. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak zaś w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie – co do minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zasadnie podniósł w skardze Prokurator, iż zakwestionowany regulamin nie zawiera uregulowania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2). Wadliwie zatem zróżnicowano w regulaminie sytuacje osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co jak słusznie podniósł Prokurator narusza przepisy ustawy (art. 6 ust. 4 ). Przepis ten wskazuje, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc ustawodawca nie zastrzegł konieczności wykazania szczególnego uzasadnienia do wniosku o zawarcie umowy wobec podmiotu korzystającego z nieruchomości z nieuregulowanym stanem prawnym. Przepis art. 19 ust. 2 takiej kompetencji Radzie nie przyznał. Trafnie za wadliwe w istotnym stopniu należy uznać zapisy regulaminu odnoszące się do : § 6, § 7, § 12 ust. 2, § 20 ust. 1, § 23, § 43 i § 45 zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy, miejsca wydania rzeczy, okresów rozliczeniowych i obowiązków płatności i zasad korzystania z usługi podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. Słusznie podniósł Prokurator zarzut dotyczący § 25 regulaminu wskazujący (§ 25 ust. 2), że warunki przyłączenia do sieci określa Urząd Gminy, podczas gdy wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci ma przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne. W świetle regulacji ustawowej przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.z.o.ś), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Oczywiście należy tu zwrócić uwagę na przepisy Prawa budowlanego a mianowicie art. 29a i 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z całą pewnością nie może tu być mowy o wcześniejszym uzgodnieniu dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem (dostawcą). Zgodzić należy się z zarzutem skargi dotyczącym § 35 regulaminu, bowiem przepis art. 19 ust. 2 ustawy nie dał Radzie kompetencji do określenia, że dostawca może odmówić ponownego zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług. Uregulowanie to narusza także zasadę swobody umów statuowaną w art. 353 (1) K.c. Przypomnieć należy, że art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., dotyczy "szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług". W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Nie można się zgodzić z organem, że wprowadzone powtórzenia czynią regulamin bardziej czytelny i zrozumiały dla odbiorców. W judykaturze słusznie bowiem wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). W realiach przedmiotowego regulaminu, doszło do powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy co w szczególności wynika z zapisu § 5, § 14 – 18 oraz § 20 ust. 2 uchwały. Sąd podziela również zarzut skargi naruszenia zasady hierarchii źródeł prawa zawarty w § 46 Regulaminu (uznano, że § 39 mylnie wskazano w skardze), z którego wynika, że w kwestiach nim nieobjętych obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w.z.o.ś. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie brzmienie przepisu może sugerować, że normy aktu prawa miejscowego mają prymat nad regulacjami ustawowymi. Jednak na podstawie art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w szczególności pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś.), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.