VIII SA/Wa 525/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości. W dniu[...] listopada 2017 r. Rada Gminy S.B. (dalej: Rada, organ), na podstawie art. 24 ust. 1, 2, i 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U 2017 r., poz. 328, ze zm., dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r., poz. 1875) podjęła uchwałę Nr XXVIII.193.2017 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujących na terenie Gminy S. B.. Zgodnie z § 1 uchwały, zatwierdzono wysokość taryfowych stawek opłat dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wyszczególniając stawki dla: zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców, opłatę abonamentową gospodarstwa i pozostałych odbiorców, ścieków odprowadzanych grawitacyjną i ciśnieniową siecią kanalizacyjną, ścieków dostarczanych na stacje zlewczą, opłat za nadzór nad budową przyłącza i za odbiór nowo wybudowanego przyłącza, opłat za odbiór ścieków wozem asenizacyjnym. W § 2 ustalono stawki dopłat do 1 m3 ścieków płynących grawitacyjną i ciśnieniową siecią kanalizacyjną. § 3 stanowi, że podane kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązująca stawkę podatku VAT. W skardze złożonej na powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wydanej uchwale zarzucił: - istotne naruszenie prawa, w postaci art. 88 ust 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997.78.483) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2017.1523, zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów prawnych") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegające na przyjęciu w § 7 zaskarżonej uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i zostaje ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy S. B., w sytuacji gdy winna być ogłoszona we właściwym urzędowym dzienniku wojewódzkim i dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia mogła wejść w życie; - rażące naruszenie prawa a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług ( Dz. U. 2017.1830, zwanej dalej "ustawą o cenach") w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, polegająca na wskazaniu w § 3 zaskarżonej uchwały, że podane w uchwale kwoty są kwotami netto, do których należy doliczyć obowiązującą stawkę podatku VAT, podczas gdy wskazany wyżej przepis ustawy o cenach mówi, że w cenie uwzględnia się już podatek od towarów i usług (VAT), zatem stawki podane w zaskarżonej uchwale powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem VAT). W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż w jego ocenie zaskarżona uchwala jest aktem prawa miejscowego zawiera bowiem normy generalne i abstrakcyjne. Uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, musiała zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero po upływie 14 dni od jej ogłoszenia mogła wejść w życie. Tymczasem uchwała Rady Gminy S. B., jak wynika z jej treści, nie podlegała ogłoszeniu w żadnym publikatorze. W ocenie skarżącego taka praktyka jest niedopuszczalna i stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 88 Konstytucji zasadą, że warunkiem wejścia w życie aktu prawnego jest jego ogłoszenie. Natomiast § 3 uchwały jest sprzeczny z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o cenach, bowiem w ocenie Prokuratora można postawić tezę, że cena towaru lub usługi nie obejmuje podatku VAT tylko wtedy, gdy te nie są takim podatkiem obciążone. Ponadto, art. 3 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że przez cenę rozumie się również stawkę taryfową. Wskazane w uchwale stawki za usuwanie odpadów komunalnych to nic innego jak opłata, która wyznaczona jest w charakterze ceny i która może być nałożona na mieszkańców. Tak rozumiana cena musi zawierać podatek VAT oraz inne podatki gdy takowe są wymagane. Co więcej, stawki opłat stanowią cenę w rozumieniu ustawy o cenach. W myśl tej ostatniej cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą nabywca jest zobligowany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Prokurator zaznaczył, że w rozumieniu art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie wskazane naruszenia mają charakter istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: odrzucenie skargi i umorzenie postępowania jako złożonej po upływie sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem zaskarżona uchwały nie jest aktem prawa miejscowego, ewentualnie z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. (VIII SA/Wa 549/18) oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową uchwałę należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, który nie jest aktem prawa miejscowego. Dlatego też uchwała taka nie podlega przewidzianemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym. Odnosząc się do stawek opłat wymienionych w § 3 uchwały sąd uznał, że przepisy te nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną prokurator. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. (I GSK 194/19) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonym wyroku sąd I instancji dokonał oceny § 3 uchwały nie poddając kontroli § 1 uchwały w kontekście zgodności z prawem ustalonych taryf wymienionych w pkt 1-10, tymczasem prokurator zaskarżył uchwałę w całości, co obligowało sąd do kontroli prawidłowości wszystkich jej zapisów i wyrażenia wyników tej kontroli w treści uzasadnienia. Jednocześnie NSA wskazał, że prawidłowa była ocena sądu I instancji, co do kwestii, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W wytycznych wskazał na obowiązek sądu uwzględnienia powyższych uwag i przeprowadzenia kontroli wszystkich zapisów zaskarżonej uchwały. Skarżący na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. poparł skargę modyfikując jej zarzut i wniósł o orzeczenie, że § 1 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem, ponieważ regulacje w nim zawarte zostały wydane bez upoważnienia ustawowego. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a upłynął termin do jej zaskarżenia wniósł o stwierdzenie, że uchwała jest niezgodna z prawem w w/w zakresie – protokół rozprawy k. 90 akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze. Zatem tak jak wskazano wyżej, jak to przesądził NSA w cyt. wyroku zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej samej ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie, w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Wobec powyższego dokonać należy oceny zaskarżonej uchwały w kontekście stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Stosownie do art. 20 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W świetle art. 24 ust. 1 u.z.z.w. taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Wg ust. 5 tego samego przepisu rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Przy tym wg art. 2 pkt 12 przywołanej ustawy taryfa oznacza zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z kolei art. 2 pkt 13 tej samej ustawy stwierdza, że taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi; Z kolei w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (zwanego dalej rozporządzeniem), w taryfach określa się: 1) rodzaje prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców usług; 4) rodzaje i wysokość cen i stawek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat. § 5 rozporządzenia z kolei stwierdza, iż taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają: 1) cenę za m3 dostarczonej wody, w rozliczeniach dokonywanych na podstawie odczytu wskazań wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody; 2) stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę: a) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, b) w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, c) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody; Istotny jest tu jednak § 10 rozporządzenia wg którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Znajduje on doprecyzowanie m. in. w § 13 ust. 7 rozporządzenia wg którego różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w ust. 2, zapewnia się w szczególności przez: 1) podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług; 2) wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat; 3) uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Bezspornym jest, że w zaskarżonej uchwale określono dwie taryfowe grupy odbiorców: 1) gospodarstwa domowe i 2) pozostałych odbiorców (§ 1 pkt 1- 4 uchwały). Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku wyrażonym m. in. w wyroku NSA z 3 listopada 2009 r., II OSK 1258/09, wg którego "(...) zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, czyli nie można ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy." Podobnie stwierdzono w wielu innych orzeczeniach (zob. np. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z 7 lutego 2014 r., II SA/Kr 1521/13; we Wrocławiu z 8 grudnia 2011 r., II SA/Wr 546/11; w Szczecinie z 9 czerwca 2011 r., I SA/Sz 218/11, w Gliwicach z 7 października 2009 r., II SA/Gl 637/09, I GSK 705/18. Zauważono tam słusznie, że stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny bowiem być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Przy tym przez alokację (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć uznanie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2011 r., II SA/Wr 546/11, zwraca się także słusznie uwagę na treść przywołanego wyżej § 10 rozporządzenia, wg którego – co można powtórzyć – alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Prowadzi to do wniosku, że niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Wadliwym było zatem określenie różnych stawek opłaty abonentowej bez odpowiedniego powiązania ich z taryfowymi grupami odbiorców, zatem Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia prawa, ponieważ nie miała podstawy prawnej, by zróżnicować stawki opłat w ramach tej samej taryfowej grupy odbiorców. Zatem Rada wykroczyła poza swe uprawnienia uchwałodawcze. Zdaniem sądu należy zgodzić się ze skarżącym, że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają materialnoprawnej podstawy do nakładania jednorazowych opłat za nadzór nad budowa przyłącza czy za odbiór nowo wybudowanego przyłącza. Wynikający z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. obowiązek poniesienia kosztów budowy przyłączy do sieci przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, nie daje organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego przewidującej nałożenie opłaty z tytułów jak wyżej. Jednostronne zaś nakładanie tego rodzaju obowiązków, które nie zostały przewidziane w ustawie, w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. Podstawy takiej próżno doszukiwać się zarówno w art. 15, jak też art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Tego rodzaju opłaty nie są bowiem opłatami za usługi komunalne, ale stanowią rodzaj ukrytych i przymusowych danin publicznych, narzuconych bez podstawy prawnej wraz z usługą, jako warunek korzystania z urządzeń gminnych. Przewidziane w taryfie opłaty w omawianym zakresie zatwierdzone zaskarżoną uchwałą były zatem niedopuszczalne, jako sprzeczne z prawem. Tym samym, nałożenie takich obowiązków (vide § 1 pkt 8 i 9 uchwały) nie miało normatywnego uzasadnienia, a naruszenie prawa polegające na nałożeniu takich opłat ma charakter istotny. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową. Usługą natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, jest czynność świadczona odpłatnie, wymieniona w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. W zaskarżonej uchwale wskazano w § 3, że podane kwoty są kwotami netto do których należy doliczyć obowiązująca stawkę podatku VAT. Powyższa regulacja (§ 3 uchwały) w ocenie sądu istotnie narusza przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, który nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odpłatność za towar lub usługę będąca ceną winna zawierać w sobie ten podatek. Wobec uchwalenia wysokości stawek z pominięciem stawki podatku od towaru i usług, stwierdzić należy, że Rada faktycznie - nie uwzględniając stawki podatku VAT - nie ustaliła stawki opłaty, przekraczając tym samym granice ustawowego umocowania, co prowadzi do uznania, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny. Podatek VAT winien bowiem znaleźć się w cenie, a nie obok, tak jak ma to miejsce w zakwestionowanej regulacji - § 3 uchwały. W kolejnym zapisie Rada nie wskazuje nawet wysokości stawki podatku VAT - § 4 uchwały. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (94 ust. 2 u.s.g.). Uwzględniając powyższe uregulowania należy stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy, do chwili orzekania przez sąd administracyjny upłynął już roczny termin od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która była jednocześnie przedłożona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie stanowiła aktu prawa miejscowego. W takich zaś warunkach nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, istniała zaś podstawa do orzeczenia o jej niezgodności z prawem na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302, ze zm. dalej:p.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów należało orzec na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości.