VIII SA/Wa 528/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...][...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dn. [...] maja 2022r. Nr [...]na podstawie której ww. organ, po rozpatrzeniu odwołania M.S. ( dalej również jako: "strona", "skarżąca") od decyzji z dn. [...] marca 2022r. Nr [...] Burmistrza J.- [...] odmawiającej skierowania M. S. do domu pomocy społecznej – orzekło o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 18.02.2022r. M. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.- [...] o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej uzasadniając powyższe stanem zdrowia oraz faktem, iż jest wdową (bezdzietną). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28.02.2022r. oraz innych dokumentów wynika, że M. S. (lat [...]) jest wdową, nie ma dzieci, mieszka w domu należącym do siostry (zajmuje dwa pomieszczenia, to jest przedpokój, pokój i kuchnię na parterze budynku mieszkalnego) i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest to budynek murowany, skanalizowany, ogrzewany centralnie z pieca gazowego, w budynku znajduje się ciepła i zimna woda. Pani M. S. leczy się z powodu [...],[...] oraz [...], jest po przebytej [...], choruje na [...],[...] i [...], ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 28.02.2023r. Pani M. S. samodzielnie zaspokaja czynności dnia codziennego, w tym higieniczne, fizjologiczne, samodzielnie korzysta z telefonu i laptopa, samodzielnie porusza się po domu i poza domem (samodzielnie zgłosiła się do Ośrodka gdzie przyjechała autobusem miejskim). Utrzymuje się z emerytury i dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 2.109,29 zł netto. W razie potrzeby pomoc świadczy jej siostra J. P. mieszkająca w tym samym domu, jak również znajoma ją odwiedzająca (np. zrobienie zakupów czy podwiezienie do lekarza). Pomoc zaproponowana została również przez Ośrodek, to jest w formie usług opiekuńczych. W zaświadczeniu z dnia 14.02.2022r. lekarz chorób wewnętrznych wymienił schorzenia na jakie cierpi M. S. (wyżej wymienione), a następnie stwierdził, że M. S. wymaga pomocy osób drugich przy wykonywaniu codziennych czynności i całodobowej opieki, a w związku z tym ze względu na stan zdrowia wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Oceniając powyższy stan faktyczny SKO podniosło, że w chwili obecnej M. S. nie spełnia przesłanek do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. Pomimo istniejących schorzeń, jest ona bowiem osobą samodzielną jeśli chodzi o funkcjonowanie w domu i najbliższym otoczeniu. Co prawda — jak odnotowano w wywiadzie środowiskowym - porusza się za pomocą balkonika (jedynie w domu i nie zawsze), jednakże jest w stanie przemieszczać się samodzielnie poza domem, o czym świadczy np. dotarcie autobusem miejskim samodzielnie do MOPS w J.- [...]. M. S. samodzielnie też załatwia potrzeby fizjologiczne, jak również związane z higieną osobistą, samodzielnie też korzysta np. z laptopa. Może (w razie potrzeby) liczyć także na niewielką pomoc siostry mieszkającej w tym samym domu, a także znajomej ją odwiedzającej (robienie zakupów, podwiezienie na wizyty lekarskie, sprzątanie). Dodatkowo M. S. ma możliwość skorzystania z usług opiekuńczych jeden raz w tygodniu 2 godziny, która to forma pomocy zaproponowana jej została w trakcie wywiadu. Odnosząc się do zaświadczenia lekarskiego z dnia 14.02.2022r. to - zdaniem Kolegium - stwierdzenie przez lekarza, że opieka całodobowa jest wymagana, nie oznacza automatycznie braku możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, czego wymaga art.54 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że osoba potrzebująca opieki może ubiegać się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, tylko w razie niemożności zapewnienia jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że po świadczenie z pomocy społecznej w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej, należy sięgać po wykorzystaniu wszystkich możliwości pomocy środowiskowej w miejscu zamieszkania, przede wszystkim usług opiekuńczych. Skierowanie do domu pomocy społecznej jest taką formą pomocy, która powinna zostać udzielona po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia wnioskodawcy prawidłowego funkcjonowania w środowisku. W ocenie SKO, organ I instancji trafnie zatem ocenił, że Skarżąca w chwili obecnej nie spełnia przesłanek do umieszczenia w domu pomocy społecznej, bowiem przy niewielkiej pomocy siostry czy znajomej, jest w stanie samodzielnie zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe, a nadto ma możliwość skorzystania z usług opiekuńczych zaproponowanych jej przez pracownika socjalnego. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że M. S. osobiście przybyła do MOPS w J.- [...] celem złożenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Nie jest więc jednoznaczne i w pełni zasadne stanowisko lekarza zawarte w zaświadczeniu z dnia 14.02.2022r. co do konieczności zapewnienia Jej całodobowej opieki. W tej sytuacji, stwierdzone okoliczności i sytuacja M. S., uprawniają do przyjęcia, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące skierowanie w. wymienionej do domu pomocy społecznej. Jednocześnie Kolegium uznało za stosowne poinformować M. S., że w przypadku pogorszenia się stanu zdrowia lub zaistnienia nowych okoliczności uniemożliwiających samodzielne funkcjonowanie w miejscu zamieszkania, istnieje możliwość ponownego ubiegania się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 6 czerwca 2022r. złożyła M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138§1 pkt.1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa wolności obywatela przez instytucje państwowe do swobodnego i nie utrudnionego życia, - art. 54 ust.1 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji odmownej mimo, że zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do umieszczenia skarżącej w DPS, - art. 77 & 1 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i fragmentarycznie oceniony materiał dowodowy; - art. 15 kpa poprzez uchylenie się przez organ II instancji od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i pominięcie okoliczności, które zostały ujawnione dopiero na etapie postępowania odwoławczego; - art. 107 & 3 kpa poprzez nie odniesienie się do szeregu zarzutów i okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto Skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do umieszczenia jej w Domu Pomocy Społecznej, bowiem jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby bytowe, podczas gdy prawidłowa analiza przedstawionych przez nią okoliczności prowadzi do wniosków zupełnie przeciwnych, a mianowicie, że stan zdrowia skarżącej uzasadnia umieszczanie jej w Domu Pomocy Społecznej. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, i skierowanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J. [...]. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyeksponowała, że w swoim wniosku oraz odwołaniu szczegółowo opisała sytuację zdrowotną, rodzinną i majątkową. Wykazała bowiem bezspornie, że jej schorzenia uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie, co SKO zignorowało. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organ drugiej instancji wydał zaskarżone orzeczenie w oparciu o niepełny i fragmentarycznie oceniony materiał dowodowy, jak również uchylił się od obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i pominął okoliczności, które zostały ujawnione dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że nieuprawnione jest również obarczanie innych osób tym aby pomagały skarżącej. Zresztą siostra Skarżącej jest starsza od niej i sama wymaga opieki, gdyż jest osobą schorowaną. Natomiast jeżeli chodzi o wymienioną w decyzji "znajomą" nie jest ona dyspozycyjna i nie może na nią liczyć, a tym bardziej traktować jej jako opiekunki. Powyżej przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują na to, że skarżąca wymaga umieszczenia w Domu Opieki Społecznej, i tym samym spełnia ustawowe warunki do zakwaterowania jej tam. W odpowiedzi na skargę SKO w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), w myśl którego osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wydanie decyzji w tym trybie nakłada na właściwy organ administracyjny obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania jego oceny w kontekście przesłanek materialnoprawnych z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W świetle tego przepisu, obowiązek organów skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie tej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej tzn., że po pierwsze – osoba ubiegająca się o umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności; po drugie – wnioskodawca nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym i po trzecie – nie można zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wymaga pomocy innych osób z uwagi na wiek i stan zdrowia. M. S. ma obecnie [...] lat, jest wdową, bezdzietną, zamieszkuje o domu należącym do jej siostry. Z zebranej dokumentacji medycznej wynika, że wymieniona leczy się z powodu [...],[...] oraz [...], jest po przebytej [...], choruje na [...],[...] i [...], ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 28.02.2023r. W zaświadczeniu z dnia 14.02.2022r. lekarz chorób wewnętrznych wymienił schorzenia na jakie cierpi M. S. (wyżej wymienione), a następnie stwierdził, że M. S. wymaga pomocy osób drugich przy wykonywaniu codziennych czynności i całodobowej opieki, a w związku z tym ze względu na stan zdrowia wymaga skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Pomimo to, opierając się na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego MOPS w J. [...], organ uznał, że wymieniona nie wymaga całodobowej opieki, a jedynie pomocy osób drugich, którą ma zapewnioną ze strony siostry J. P. w domu której zamieszkuje oraz "znajomej", która pomaga jej w formie robienia zakupów i podwożenia samochodem do lekarza. Powyższe w ocenie organów świadczy, że skarżąca jest osobą na tyle samodzielną, że nie wymaga skierowania do DPS, a wystarczająca formą pomocy dla prawidłowego funkcjonowania wymienionej w swoim środowisku będzie zapewnienie jej usług opiekuńczych świadczonych przez MOPS w wymiarze 2 godzin jeden raz w tygodniu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia, a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza akt przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obowiązującego prawa uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie korespondują w pełni z zebranym materiałem dowodowym, który został wybiórczo zweryfikowany i oceniony przez organ administracyjny. Ponadto, nie wszystkie okoliczności składające się na ocenę spełnienia trzeciej przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy(tj. zapewnienie niezbędniej pomocy w formie usług opiekuńczych), zostały wyjaśnione i znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że w wypadku skarżącego zachodzi możliwość zapewnienia mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Jednakże organy nie poczyniły w tym zakresie niezbędnych ustaleń, w szczególności nie wskazały, czy proponowana skarżącej forma usług w wystarczający sposób zaspokoi jej potrzeby. Okoliczność, że wymieniona w tej chwili korzysta z pomocy siostry oraz "znajomej" w żaden sposób nie dowodzi, że pomoc ta zaspokaja wszystkie niezbędne potrzeby skarżącej. Zdaniem Sądu, organy w sposób wybiórczy odniosły się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim, opisując zaświadczenie lekarskie lekarza z dnia 14 .02.2022r. r., organy te nie dokonały jakiejkolwiek oceny wartości dowodowej wspomnianego zaświadczenia. Można wręcz stwierdzić, że zostało ono ewidentnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem z treści tego zaświadczenia wynika, że skarżąca ze względu na stan zdrowia i wiek wymaga opieki w warunkach DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych. Organy do treści tego dokumentu w żaden sposób nie odniosły się. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie ocena materiału dowodowego ze strony organów orzekających nosi cechy dowolności i nie jest możliwa do zaakceptowania, zwłaszcza w świetle dowodów przeciwnych wobec stanowiska organu, których wiarygodność i moc dowodowa nie zostały skutecznie podważone w treści zaskarżonej decyzji. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć trzeba, że niedopuszczalnym jest, aby w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy kierowały się automatyzmem i arbitralnością. Analizowana tu ustawa, (...) nie uzasadnia tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki (vide: wyrok z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 189/10 - dostępny na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organy w sposób jednostronny uznały, że w sytuacji skarżącej zapewnienie jej pomocy w formie usług opiekuńczych zabezpieczy jej funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, nie biorąc w wystarczającym stopniu pod uwagę stanu zdrowia, niepełnosprawności skarżącej oraz wskazań wynikających z zaświadczenia lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji M. S. i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stwierdzone uchybienia mogły mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy orzekły o odmowie skierowania strony do domu pomocy społecznej bez dokładnego i rzetelnego zbadania, czy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien przeanalizować całość materiału dowodowego, którym dysponuje i rzetelnie ocenić jego wartość dowodową, a także uzupełnić ten materiał w niezbędnym zakresie (w szczególności poprzez przeprowadzenie rzetelnego, pełnego wywiadu środowiskowego). Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. ( pkt. 1 wyroku) O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 p.p.s.a. ( pkt. 2 wyroku).