VIII SA/Wa 534/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w P. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej: u.u.c.p.g.), w dniu 8 sierpnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXII/107/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. (dalej: Regulamin, uchwała). Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając istotne naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez niewskazanie w Rozdziale 9 obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia oraz scedowanie w § 19 kompetencji w tym zakresie na wójta gminy w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzających zagrożenie sanitarne; 2) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 2 ust. 11 Regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do jedynie drobnych napraw; 3) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 3 ust. 7 i 8 Regulaminu obowiązku trwałego zgniatania opakowań przed włożeniem do pojemnika oraz określonego sposobu postępowania z opakowaniami wyposażonymi w nakrętki; 4) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 2 ust. 6 Regulaminu obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych nieczystości z dojazdów i dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie; 5) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 2 ust. 7 Regulaminu obowiązku bezzwłocznego usuwania sopli lodu i nawisów z dachów stanowiących zagrożenie dla przechodniów; 6) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez ograniczenie w § 3 ust. 5 Regulaminu możliwości korzystania z przydomowego kompostownika; 7) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez określenie w § 7 ust. 4 i 5 i w § 8 ust. 1, 2, 3, 4 Regulaminu obowiązków w zakresie warunków umiejscowienia pojemników i worków na odpady, bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków i kontenerów oraz charakterystyki miejsca ustawienia pojemników; 8) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 15 ust. 2 Regulaminu na hodowców zwierząt domowych obowiązku spełniania wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy; 9) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 16 Regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji, utrzymywania pszczół w ulach; 10) § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.) poprzez powtórzenie oraz powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 1, § 2 ust. 1 i 9, § 15 ust. 1 oraz w § 20 Regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 4 ust. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 6 u.u.c.p.g. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. Prokurator uzupełnił zarzuty skargi, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. przez pominięcie uchwałodawcze polegające w istocie na braku regulacji obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zważywszy, że w § 15 ust. 1 Regulaminu znajduje się regulacja z zakresu prawa sąsiedzkiego, w ust. 2 tego przepisu znajduje się odwołanie do wymogów innych przepisów, natomiast ust. 3 zawiera zakaz, w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił uchwałodawcy do ustanowienia zakazów, a jedynie do wskazania obowiązków. Ponadto podniósł, że pszczoły, o których mowa w § 15 ust. 3 Regulaminu nie są zwierzętami domowymi, tylko gospodarskimi (protokół rozprawy k. 41 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 Z.t.p.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Słusznie zatem Prokurator podniósł w skardze, że uchwała nie objęła swoim zakresem obowiązku wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Wprawdzie tej materii poświęcony został Rozdział 9 Regulaminu, jednak tylko formalnie, bowiem w § 19 nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, tylko w sposób nieuprawniony scedowano na wójta kompetencje gminy do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającego zagrożenie sanitarne, pomimo iż tego rodzaju regulacja niewątpliwie nie realizuje delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 827/18, publ. CBOSA). W § 18 Regulaminu również nie wskazano terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, tylko wskazano, że uczyni to Wójt Gminy P.. Sformułowania takie nie wyznaczają ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ani terminów jej przeprowadzania. Należy zauważyć, że celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji i określenia częstotliwości jej dokonywania. Taka sama sytuacja dotyczy obligatoryjnego uregulowania w przedmiotowym Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.). Wprawdzie tej materii dotyczy Rozdział 7 Regulaminu (§ 15 ust. 1, 2 i 3), ale w ocenie Sądu regulacja ta tylko pozornie wyczerpuje delegację ustawową w tym zakresie. Przepis § 15 ust. 1 Regulaminu, mówiący o środkach ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, w istocie odnosi się do regulacji z zakresu prawa sąsiedzkiego, a w ust. 2 tego przepisu znajduje się odwołanie do wymogów innych przepisów, regulujących wymogi ustanowione dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy. Zapis ten wprowadzono w uchwale z przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. obligował jedynie Radę Gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi i to tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z kolei § 15 ust. 3 Regulaminu zawiera zakaz hodowli oraz utrzymywania zwierząt domowych stwarzających znaczne uciążliwości dla mieszkańców lub prowadzonej działalności gospodarczej, w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił uchwałodawcy do ustanowienia zakazów, a jedynie do wskazania obowiązków. Ponadto w § 15 ust. 3 Regulaminu organ zamieścił zakaz utrzymywania m.in. pszczół jako zwierząt domowych, podczas gdy ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921 ze zm.) w art. 2 pkt 1 lit. h) zalicza pszczołę miodną do zwierząt gospodarskich. Zresztą w ten sam sposób organ zakwalifikował pszczoły w § 16 pkt 5 uchwały (odnoszącym się do zwierząt gospodarskich). W § 15 ust. 3 Regulaminu uchwalono również zakaz hodowli gołębi, podczas gdy gołębie nie mogą zostać uznane ani za zwierzęta gospodarskie, ani za zwierzęta domowe. Nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi, gdyż jest to sprzeczne z prawem, a charakter tego naruszenia określić należy jako istotny (por. wyrok WSA w Opolu z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 432/13, publ. Lex nr 1417622). W rzeczywistości więc w zaskarżonej uchwale brak jest uregulowania dwóch obligatoryjnych elementów regulaminu, co skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 u.u.c.p.g., skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały w całości. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w § 3 ust. 7 i 8, § 7 ust. 4 i 5 oraz § 8 ust. 1, 2, 3 i 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zostały nałożone obowiązki z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Przepis ten nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów i nakazów, tylko do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16, publ. CBOSA). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, które mogą prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe. Nie znajduje więc umocowania ustawowego nałożenie w § 3 ust. 7 i 8 Regulaminu obowiązku określonego sposobu postępowania z opakowaniami posiadającymi zakrętki oraz trwałego zgniatania opróżnionych opakowań przed włożeniem do worka (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 445/17, oba publ. CBOSA). Ta sama sytuacja odnosi się do nałożenia na właścicieli nieruchomości w § 7 ust. 4 i 5 i w § 8 ust. 1, 2, 3 i 4 Regulaminu obowiązków w zakresie warunków umiejscowienia pojemników na odpady, bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków i kontenerów oraz charakterystyki miejsca ustawienia pojemników (nakazywanie, aby właściciel nieruchomości równał, utwardzał i zabezpieczał teren w miejscu ustawienia pojemników). Istotne jest, aby właściciel wyposażył swoją nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych w taki sposób, by podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów, co winno być ustalone w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Poza tym w § 8 ust. 1 Regulaminu organ nakazał, aby podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych uwzględniać przepisy § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Takie odwoływanie się do treści innych aktów prawnych, które w przyszłości mogą zostać zmienione czy też uchylone, narusza w sposób istotny porządek prawny oraz zasady techniki prawodawczej (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, wszystkie publ. CBOSA). Przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. przepis § 8 ust. 3 Regulaminu, bowiem wskazuje, że szczelny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub oczyszczalnia przydomowa muszą być zlokalizowane w sposób umożliwiający dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżniania, gdy tymczasem ustawodawca nakazał jedynie określenie warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, publ. CBOSA). Poza upoważnienie ustawowe wykraczają również uregulowania zawarte w § 2 ust. 6 i 7 Regulaminu. W pierwszym z wymienionych przepisów nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych nieczystości z dojazdów i dojść do nieruchomości oraz obiektów zlokalizowanych na jej terenie. Natomiast w drugim obowiązek bezzwłocznego usuwania sopli lodu i nawisów z dachów, stanowiących zagrożenie dla przechodniów. Rada gminy nie może jednak normować takich obowiązków w stosunku do przestrzeni, która nie służy użytkowi publicznemu, bowiem z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. wynika, że w jej gestii jest uregulowanie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości służących do użytku publicznego. Taką przestrzenią jest tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób nie mających do niej tytułu prawnego. Nie jest nią dach budynku, nawet jeżeli sople lodu i nawisy wystają nad publicznie dostępnymi ciągami komunikacyjnymi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1731/13, publ. CBOSA, wyrok WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 145/11, publ. Lex nr 786791). Podobnie ocenić należy uregulowania przyjęte w § 2 ust. 11 Regulaminu. Przepis ten ogranicza możliwość przeprowadzania napraw pojazdów poza warsztatami jedynie do drobnych napraw. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika bowiem, że do kompetencji Rady Gminy należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, publ. CBOSA). Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "drobnych" napraw. Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. Lex nr 1291950). Ponadto uzależnienie w § 2 pkt 11 Regulaminu możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Brak było również podstawy do wprowadzenia w § 3 ust. 5 Regulaminu ograniczenia możliwości korzystania z przydomowych kompostowników jedynie do nieruchomości posiadających powierzchnię minimum 1000 m² i gdy jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przechowywania kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu. W art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) dopuszczono bowiem możliwość kompostowania odpadów przez osoby fizyczne na potrzeby własne - bez żadnych ograniczeń. Podobnie ocenić należy nałożenie w § 16 Regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji, utrzymywania pszczół w ulach. Sposób sformułowania tych obowiązków nastąpił przy użyciu zbyt ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie gromadzenia czy usuwania nieczystości, które nie są obornikiem lub gnojówką), czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego (por. np. odnośnie do gromadzenia i usuwania nieczystości - wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, składowania obornika - wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1059/15, deratyzacji - wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, miejsca trzymania pszczół - wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 119/18, wszystkie publ. CBOSA). W przedmiotowej uchwale z naruszeniem § 118 w związku z § 137 Z.p.t. dokonano powtórzenia oraz powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 1, § 2 ust. 1 i 9, § 15 ust. 1 oraz w § 20 Regulaminu regulacji zawartych w przepisach u.u.c.p.g., tj. odpowiednio w art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 4 ust. 2 pkt 6 i art. 5 ust. 6. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym 2 pominięcia uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 u.u.c.p.g., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.