VIII SA/Wa 537/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. T. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Prezes AMW") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "Kpa") oraz art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1322), po rozpatrzeniu odwołania T. T. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) w [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że T. T. wystąpił w dniu 10 marca 2011 r. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], jako organ właściwy, w piśmie z dnia 28 marca 2011 r. stwierdził, że stronie nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe, gdyż nie pełni zawodowej służby wojskowej. Zainteresowany w dniu 11 kwietnia 2011 r. wniósł pismo, w którym zakwestionował wyrażone przez organ I instancji stanowisko w sprawie. Następnie w dniu 9 maja 2011 r. wezwał Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji pismem z dnia 9 maja 2011 r. podtrzymał w całości argumentację zawartą w poprzednim piśmie z dnia 28 marca 2011 r. Dodatkowo wskazał, że obowiązujące przepisy ustawowe, jak i wykonawcze nie przewidują załatwienia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego w formie decyzji administracyjnej. T. T. wniósł 2 sierpnia 2011 r. do Sądu Rejonowego w [...] pozew przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...], w którym domagał się zobowiązania pozwanej Agencji do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Postanowieniem o sygn. akt I C [...] z dnia [...] września 2015 r. Sąd Okręgowy w [...] I Wydział Cywilny odrzucił pozew strony wobec niedopuszczalności jego rozpoznania w cywilnym postępowaniu sądowym z uwagi na administracyjnoprawny charakter zgłoszonego roszczenia. Na skutek wniesionego przez powoda zażalenia Sąd Apelacyjny w [...] Wydział I Cywilny postanowieniem o sygn. akt. I [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oddalił zażalenie podzielając stanowisko sądu I instancji. Jednocześnie w uzasadnieniu wydanego postanowienia sąd apelacyjny wskazał, że pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia 28 marca 2011 r. informujące T. T. o braku możliwości wypłaty świadczenia mieszkaniowego stanowi o sposobie załatwienia w trybie administracyjnym wniosku strony z dnia 10 marca 2011 r. Zawarte więc stanowisko organu Agencji może być poddane dalszej kontroli w trybie administracyjnym. W związku z powyższym, T. T. w dniu 7 marca 2016 r. wniósł, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie do Prezesa AMW od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu - do wniesienia odwołania. Prezes AMW postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, że co prawda rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. nie zawierało stosownego pouczenia oprawie wniesienia odwołania, niemniej T. T. w dniu 11 kwietnia 20011 r. wniósł pismo, w którym zakwestionował wyrażone przez ten organ stanowisko w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Oznacza to, że ww. skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia. Przedmiotowe odwołanie wpłynęło w dniu 11 kwietnia 2011 r., a zatem wniesione zostało z zachowaniem 14 -dniowego terminu na dokonanie tej czynności (licząc od dnia wydania decyzji). W istocie nie ma więc podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] marca 2011 r., któremu strona nie uchybiła. Rzeczą organu odwoławczego jest w tej sytuacji ponowne rozpatrzenie sprawy na skutek wniesionego przez T. T. odwołania z dnia 11 kwietnia 2011 r. Następnie organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zakończone decyzją organu I instancji zostało zainicjowane wnioskiem T. T. z dnia 10 marca 2011 r., w którym domagał się wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Mając jednak na uwadze fakt, że w kierowanych do organów Agencji pismach z dnia 9 maja 2011 r. oraz z dnia 7 marca 2016 r. T. T. określa swoje żądanie używając zamiennie zwrotów świadczenie mieszkaniowe i odprawa mieszkaniowa, organ II instancji wezwał do jednoznacznego sprecyzowania, o które z tych dwóch odrębnych świadczeń ubiega się zainteresowany. W odpowiedzi skarżący podniósł, że aktualnie nie jest żołnierzem zawodowym i w związku z tym chodzi mu o wypłatę odprawy mieszkaniowej a nie o świadczenie mieszkaniowe. Prezes AMW wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego, dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności, jest przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozważenie całości stanu faktycznego sprawy ustalonego w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji oraz uzupełniony o nowe okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji pierwszo instancyjnej. Nie ulega zaś wątpliwości, że T. T. najpierw wnioskował o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, zaś po wydaniu w tym zakresie decyzji, zmienił swoje stanowisko i wskazał, że chodzi mu o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Odstąpienie od popierania wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego stanowi w istocie wycofanie przez stronę złożonego wniosku, a tym samym prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa wypłaty odprawy mieszkaniowej stanowi odrębny przedmiot postępowania określony obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego. W przypadku gdy odwołujący się zainteresowany jest wypłatą odprawy mieszkaniowej winien złożyć do właściwego dyrektora oddziału regionalnego Agencji względem ostatniego miejsca pełnienia służby stosowny wniosek. Druk wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz.U.2010.116.775). Dopiero wniosek ten zainicjuje nową sprawę administracyjną, która podlegać będzie rozpatrzeniu. Na powyższą decyzję organu odwoławczego T. T. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy na podstawie okoliczności przedmiotowej sprawy w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego, stronie przysługuje prawo do otrzymania konkretnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej żądań; - naruszenie art. 23 ust. 1 pkt a i b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 207) poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do wypłaty świadczenia mieszkaniowego w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy poparte w szerokim zakresie przedłożonymi dokumentami świadczą bezspornie o spełnianiu przesłanek pozwalających na przyznanie przedmiotowego świadczenia; - naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona; - naruszenie art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy organ ani na wniosek ani z urzędu nie wywiązał się z ustawowego obowiązku godząc w podstawowe prawa obywatela i słabszej strony postępowania administracyjnego, - naruszenie art. 6 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, podczas gdy brak wydania konkretnego i pełnego rozstrzygnięcia w formie decyzji temu przeczy, - naruszenie art. 8 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - naruszenie art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, - naruszenie art. 11 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie poinformował go, czy poprzednio wszczęte postępowanie było zasadne, czy też nie. Organowi łatwiej bowiem było uznać, że od początku skarżącemu chodziło o odprawę mieszkaniową i sprawę umorzyć. Dodał, że będąc żołnierzem zawodowym nie korzystał nigdy z żadnych form pomocy finansowej w kwestii zakwaterowania i im pochodnych. W niniejszej sprawie organ nie podjął żadnej czynności, która zmierzałaby do wyjaśnienia sprawy, wprost przeciwnie podjął decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postepowania, podczas gdy winien był po wielu latach walki o uznanie pisma za decyzję, zająć stanowisko w konkretny sposób, rozstrzygając o prawach skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 Kpa, uchylająca decyzję Dyrektora Regionalnego WAM w [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości z uwagi na brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej – mianowicie przedmiotu postępowania. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzje – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosownie z kolei do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania może bowiem wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie okolicznością powodującą, w ocenie organu II instancji bezprzedmiotowość postępowania jest zmiana stanowiska skarżącego, który wezwany pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. do sprecyzowania swojego żądania ostatecznie wskazał, że chodzi mu o wypłatę odprawy mieszkaniowej, a nie świadczenia mieszkaniowego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skarżący odstąpił od popierania swojego dotychczasowego wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Jak bezspornie wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, postępowanie zakończone decyzją organu I instancji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 10 marca 2011 r., w którym domagał się wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W kolejnych jednak kierowanych do organów Agencji pismach z dnia 9 maja 2011 r. oraz z dnia 7 marca 2016 r. skarżący określał swoje żądanie używając zamiennie zwrotów świadczenie mieszkaniowe i odprawa mieszkaniowa. Dlatego też zasadnie organ II instancji wezwał skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania, o które z tych dwóch odrębnych świadczeń się ubiega. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Prezes AMW prawidłowo zastosował ww. przepisy, bowiem skarżący w swoim piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r., już na etapie postępowania odwoławczego, jednoznacznie sprecyzował, że w związku z tym, że nie jest aktualnie żołnierzem zawodowym, ubiega się o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W takiej sytuacji zainicjowane przez skarżącego wcześniej postępowanie o wypłatę świadczenia mieszkaniowego stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem skarżący złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, a na etapie postępowania odwoławczego ostatecznie jednoznacznie określił swoje żądanie, postępowanie wszczęte wnioskiem o świadczenie mieszkaniowe należało zakończyć. Brak przedmiotu postępowania czyni je bowiem bezprzedmiotowym, a zatem organ odwoławczy nie miał innej możliwości jak uchylić decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] i umorzyć postępowanie organu I instancji. Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi, w szczególności naruszenia art. 23 ust. 1 pkt a i b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 207), gdyż ww. przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że skarżący został poinformowany w końcowej części decyzji organu odwoławczego co powinien zrobić by starać się o odprawę mieszkaniową. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, że organ w sposób lakoniczny i z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wydał zaskarżoną decyzję bez orzeczenia o żądaniu strony. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.