VIII SA/Wa 54/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga D.P. na decyzję Prokuratora Okręgowego w R. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. (data wpływu do organu – [...] lipca 2013 r.), skierowanym do Prokuratora Rejonowego R. - [...] w R. (dalej: "Prokurator Rejonowy", "organ I instancji"), D. P. (dalej: "skarżący", "strona") zwrócił się o udostępnienie mu do wglądu akt sprawy [...]. Wskazał, że domaga się w szczególności zeznań świadków i podejrzanych, "uzasadnienia prokuratury o umorzeniu śledztwa w tej części" oraz dokumentów dotyczących innych czynności prowadzonych przez prokuraturę. Zastrzegł sobie prawo do wykonania kopii lub kserokopii interesujących go dokumentów. W ocenie wnioskodawcy wyjaśnienie sprawy do końca leży w interesie publicznym, bowiem osoby winne popełnienia przestępstwa nie zostały pociągnięte do odpowiedzialności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 roku prokurator wezwał skarżącego do wskazania zakresu i rodzaju informacji, w tym dokumentów jakie mają być udostępnione. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący powołując się na swoja poprzednią korespondencję wskazał, że wymienił jakiego rodzaju dokumenty go interesują. Zażądał przesłania mu na adres poczty elektronicznej skanu interesujących go dokumentów. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej wobec niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że jego zdaniem, spełnienie żądania wnioskodawcy nie może sprowadzać się do prostego skopiowania wskazanej przez wnioskodawcę dokumentacji na nośnik elektroniczny lub papierowy, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wnioskodawca domagał się udostępnienia mu protokołów zeznań oskarżonych w sprawie, zeznań świadków oraz wszelkiego rodzaju protokołów, notatek urzędowych znajdujących się w aktach sprawy. Żądanie sformułowane przez wnioskodawcę ma zatem szeroki zakres, obejmujący dokumenty dotyczące czynności dowodowych i decyzje procesowe. Organ dalej podniósł, że akta przytoczonej sprawy składają się z [...] tomów, z których każdy liczy po [...] kart. Udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością szczegółowej analizy treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w celu selekcji dokumentów zawierających dane chronione prawem, co wymaga wielogodzinnej pracy. W ocenie organu I instancji wskazane wyżej okoliczności powodują, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Prokurator Rejonowy powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 roku, sygn. I OSK 1347/05, zgodnie z którym informacja publiczna przetworzona to informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, a zabiegi takie czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Udzielenie tego rodzaju informacji jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się na działanie Prokuratury, usprawnienie jej funkcjonowania i że wnioskodawca winien wykazać, że żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu odbiorców, a jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów prokuratury i lepszej ochrony interesu publicznego. Zamiarem wnioskodawcy jest realizacja celów osobistych, chęć dalszego ingerowania w prawomocnie zakończone postępowanie i niejako "wyręczania" Prokuratury, która zdaniem wnioskodawcy nie doprowadziła do ukarania przestępców w ww. postępowaniu. W konsekwencji Prokurator Rejonowy uznał, że po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie mu przetworzonej informacji publicznej. W odwołaniu złożonym na omówione rozstrzygnięcie skarżący powołał się na prawo do informacji publicznej i podniósł m.in., że domagał się informacji prostej, a nie przetworzonej, przy czym anonimizacja dokumentu nie jest jego przetwarzaniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Prokurator Okręgowy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), orzekł o: - uchyleniu decyzji organu I instancji; - odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci dokumentów stanowiących informację publiczną znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego w sprawie [...] Prokuratury Rejonowej R. – [...] w R. przyjmując, że udostępnienie wnioskodawcy informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, w określonych przypadkach o uznaniu informacji za przetworzoną może przesądzać konieczność analizy dokumentów w kontekście usuwania tam danych chronionych. Organ podniósł, że żądanie wnioskodawcy zostało sformułowane w sposób szeroki obejmując dokumenty dotyczące czynności dowodowych i decyzje procesowe. Materiały procesowe sprawy zawierają dane personalne osób oraz informacje dotyczące życia prywatnego. Dlatego udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością analizy treści materiału procesowego znajdującego się w aktach sprawy karnej, obejmujących [...] kart w celu wyselekcjonowania dokumentów zawierających dane chronione prawem, określenia zakresu tych danych i ich wyeliminowania. Tego rodzaju działania, wymagające także zaangażowania intelektualnego związanego z analizą treściową dokumentów czynią żądaną przez skarżącego informację informacją przetworzoną, której uzyskanie wiąże się z potrzebą wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dotyczy informacji w ściśle oznaczonej sprawie wobec czego nie sposób przyjąć, że udostępnienie żądanych informacji może mieć jakiekolwiek znaczenie dla poprawy funkcjonowania organów Państwa, zwłaszcza że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do weryfikacji prawidłowości wydanego postanowienia, ani też nie wykazał, że ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji do poprawy funkcjonowania prokuratury. Dlatego organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do udostępnienia skarżącemu żądanej przezeń informacji przetworzonej. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Uzasadniając skargę skarżący zakwestionował prawidłowość czynności podejmowanych przez prokuraturę w zakresie postępowania karnego oraz powołując się na dotychczasową korespondencję z organem podniósł , że żądał informacji prostej, a nie przetworzonej. Anonimizacja dokumentów nie jest przetwarzaniem. Wskazał, że nie był obowiązany do wykazania interesu publicznego, ale mimo to go wykazał. Argumentował, że jego zdaniem interes publiczny winien być oceniany z punktu widzenia nie Państwa, a społeczeństwa, przy czym w interesie społecznym leży, aby społeczeństwo dowiedziało się dlaczego osoby, które w ocenie skarżącego winny mieć postawione zarzuty nie zostały pociągnięte do odpowiedzialności karnej. Skarżący podał też, że organ I instancji bezprawnie nie udostępnił mu kart przeglądowych akt. Odpowiadając na skargę Prokurator Okręgowy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że udostępnienie skarżącemu żądanej przezeń informacji wymagałoby analizy materiału aktowego, w tym - co istotne - analizy treści poszczególnych dokumentów w celu wyselekcjonowania dokumentów zawierających dane chronione prawem, a następnie wyeliminowania tych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wymaga wskazania, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania takiej informacji bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. W art. 6 u.d.i.p. zawarto katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Z kolei zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw (art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż prokuratura, realizując zadania publiczne, jakimi są: strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej, jednak akta postępowania przygotowawczego jako całość nie stanowią informacji publicznej (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 i wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., I OSK 714/09, publ. CBOSA), tylko poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach mogą stanowić nośnik takiej informacji. W przedmiotowej sprawie skarżący we wniosku wymienił, że chodzi mu o dostęp do akt konkretnej sprawy. Bezspornymi więc w niniejszej sprawie są okoliczności, że żądana przez stronę w powyższej formie informacja miała charakter informacji publicznej, a adresat wniosku należał do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. do jej udostępnienia. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy słusznie odmówiono skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że ma ona charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać szczególnie istotny interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. To do wnioskującego o udostępnienie informacji przetworzonej należy wykazanie interesu publicznego. Tymczasem skarżący merytoryczną argumentację zastępuje inwektywami, używając wulgarnego słownictwa, co z pewnością utrudnia wyławianie z jego pism sensu argumentacji. Informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony powstające w wyniku przetworzenia informacji prostych polegającego nie tylko z koniecznym do tego nakładem pracy ale i z procesem intelektualnym wymagającym ich uzyskania ze zbioru informacji prostych. Ten proces intelektualny dotyczy selekcji informacji prostych przez wyłączenie z nich informacji, których ujawnienie podlega ochronie (np. szeroko rozumianych danych osobowych, informacji niejawnych itp.), ale także takich informacji, które choć znajdować się mogą w jednym dokumencie z informacją publiczną, to jednak charakteru informacji publicznej nie mają. Za informacje przetworzone należy uznać zbiór (sumę) informacji publicznych prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, których udostępnienie – ze względu na treść żądania – wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem oraz z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków finansowych i osobowych. Zabiegi te czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, Lex nr 1254775). W świetle powyższego, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów orzekających w sprawie, iż wnioskowana do udostępnienia informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Organy zasadnie wywiodły w tym zakresie, iż akta przedmiotowego postępowania są obszerne i zawierają m.in. zeznania kilkudziesięciu świadków. Protokoły te, oprócz danych personalnych świadków, informacji o miejscu i dacie urodzenia, miejscu zamieszkania i zajęciu, zawierają także dane dotyczące wyników zdanego egzaminu gimnazjalnego, które to informacje dotyczą sfery życia prywatnego, podlegające ochronie prawnej. Udostępnienie protokołów przesłuchania świadków wiązałoby się nie tylko z koniecznością prostego usunięcia danych tych świadków, ale przede wszystkim z potrzebą przeprowadzenia analizy treściowej dokumentów, w celu wyszukania informacji podlegających ochronie, oznaczenia ich zakresu oraz usunięcia. Niezależnie od powyższego znajdujące się w aktach dokumenty, zawierające dużą ilość danych osobowych podlegających ochronie, a także treść ich zeznań, w tym też ustaleń, jaką określoną liczbę punktów otrzymali z egzaminu. W tego rodzaju dokumentach znajdują się stwierdzenia, na które powołują się w swych zeznaniach osoby przesłuchiwane, zdające egzamin gimnazjalny. Zatem zawierają dane dotyczące prywatności tych świadków. Ewidentnym w ocenie Sądu jest zatem, iż udostępnienie skarżącemu żądanych informacji wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy kilkuset stron dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zarówno dotyczących przeprowadzonych dowodów, jak i podejmowanych decyzji procesowych w celu dokonania selekcji dokumentów zawierających dane chronione prawem, określenia zakresu tych danych, a następnie ich wyeliminowania. Przeprowadzenie tego rodzaju czynności wiązałoby się z koniecznością szczegółowej analizy treści znacznej ilości dokumentów pod kątem ustalenia, które z nich zawierają dane ustawowo chronione, a następnie na ich anonimizacji. Jednocześnie analiza ww. materiału dowodowego sprawy miałaby charakter intelektualny, a nie tylko techniczny i wiązałyby się z koniecznością zaangażowania znacznych sił i środków, w szczególności oddelegowanego do tej czynności prokuratora, co niewątpliwie utrudniłoby w tym czasie normalny tok działania organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w określonych przypadkach konieczność analizy dokumentów w kontekście usuwania tam danych chronionych może przesądzić o uznaniu informacji za przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, publ. CBOSA). Za trafne Sąd uznał także stanowisko organów, iż skarżący nie wykazał, że udostępnienie wnioskowanej przezeń informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ani że ma rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji dla poprawy funkcjonowania prokuratury czy innych organów Państwa. Jednak niewykazanie się w sposób wyraźny przez skarżącego "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji od rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada (tak NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1505/11 i z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 787/10, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały takiej analizy i mając na uwadze charakter informacji, jej rozmiar oraz zakres uznały, że jej udzielenie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organy w tym zakresie podniosły, że wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej dotyczy informacji o ściśle oznaczonej sprawie, wobec czego nie sposób przyjąć, że udostępnienie wnioskowanych przez stronę dokumentów w tej jednostkowej sprawie może mieć znaczenie dla poprawy funkcjonowania organów Państwa, zwłaszcza że nie jest on podmiotem uprawnionym do weryfikacji prawidłowości wydanego postanowienia. Wszczęcie śledztwa - jeśli będą ku temu podstawy - należy bowiem do uprawnionych organów i następuje w trybie określonym w odpowiednich przepisach. Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdzić należy, że są one prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa materialnego, czy też procedury, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy zasadnie uznały, iż skarżący żąda informacji publicznej przetworzonej, nie znaczy to jednak, że odmowa udzielenia takiej informacji jest tożsama z odmową udostępnienia informacji publicznej prostej. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).