VIII SA/Wa 540/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w W. (dalej : "Rada Gminy", "organ uchwałodawczy"), działając na podstawie art. 19 ust.1 i 2 ustawy z dn. 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 poz. 747 z póź. zm., dalej jako: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę Nr XXIII/175/2012 z dn. 21 września 2012r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z dn. [...] czerwca 2019r. Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w P. z siedzibą w S. (dalej : "Prokurator", "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa art. 19 ust. 2 pkt.1 u.z.z.w. poprzez: 1/ brak faktycznego określenia w treści § 4 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków i odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, 2/ wprowadzenie w § 15 ust. 1 regulaminu bez upoważnienia ustawowego opłat za włączenie przyłącza do sieci oraz odbioru końcowego wykonanego przyłącza określonego w § 20 regulaminu, 3/ naruszenie art. 19 ust. 2 i 3 u. z .z .w. przez wskazanie w § 15 regulaminu wymogu złożenia pisemnego wniosku, 4/ ograniczenie w § 15 ust. 3 regulaminu kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyłączenie do sieci tylko osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, 5/ naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 29 a ust. 1 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowalne, poprzez nałożenie na inwestora w § 16 regulaminu obowiązków innych niż wskazane w wyżej wymienionych ustawach, 6/ naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 pkt. 5 ustawy, poprzez warunkowanie dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych wskazanych w treści postanowienia § 21 ust. 3 uchwały w przyszłości poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, mimo, że ta kwestia jest objęta odrębną regulacją w art. 21 cytowanej ustawy, 7) naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa w § 38 regulaminu. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, że postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r. II OSK 1077/09). Odnosząc powyższe wskazania do kwestionowanej uchwały, Prokurator podniósł, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody , minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, ewentualnie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Z pewnością trudno jest wymienione uregulowania uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Brakuje w tych przepisach faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków czy też jakość dostarczanej wody. Znajduje się w nim jedynie odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy, odesłanie do zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Ministra Zdrowia. Skarżący prokurator podniósł, że w niniejszej sprawie z przekroczeniem normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy, rada gminy uchwaliła przepis § 19 ust. 1 regulaminu nakładając na odbiorcę usług opłaty związane z włączeniem przyłącza do sieci. Żaden z wymienionych w art. 19 ust.2 ustawy punktów nie upoważnia gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Podstawy takiej nie ma również w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. Skarżący podkreślił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (wyroku sądów administracyjnych: w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2013r sygn. II SA/GL 932/12, w Krakowie z dnia 11.10.2012r sygn. II SA/Ki 863/12, w Łodzi z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt Il Sa/Łd 975/17 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. II OSK 2033/06, 22 marca 2007r sygn. II OSK l776/06, z dnia 5 lipca 2011r sygn. II OSK 673/11). Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę innych kosztów niż wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 ustawy. Uzasadniając naruszenie w §16 regulaminu przez zapis określający wymogi dokumentacyjne wniosku o przyłączenie do sieci, Prokurator podniósł, że żaden przepis w tym art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych, niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Jako istotnie naruszający prawo należy uznać zapis § 15 ust. 3 regulaminu przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko przez osobę posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. W świetle art. 6 ust. 4 ustawy brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia , że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Wreszcie skarżący podniósł, że w § 38 regulaminu ustalono , że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Powyższe uregulowanie narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak wyżej wymieniona ustawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym wyżej wymieniona ustawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w W. wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Jednocześnie organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona przez uchwałę Rady Gminy W. Nr VI/43/2019 z dn. 18 marca 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - prokuratur zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.z.w., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Podjęcie uchwały na podstawie ww. przepisu zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Odwołanie się w zakresie określenia tych parametrów do powszechnie obowiązujących przepisów określających normy o charakterze technicznym, nie może być uznane za zrealizowanie upoważnienia ustawowego w zakresie faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Rada gminy zaniechała określenia podstawowych parametrów usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w opisany wyżej sposób, odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa a także do umowy zawartej z odbiorcą usług. W ten sposób organ uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego zobowiązywał art. 19 ust. 12 pkt 1 u.z.z.w., a ponadto subdelegował nadane mu przez ustawodawcę uprawnienie w tym zakresie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne dopuszczając zawarcie odpowiednich uregulowań w umowie. Za zasady należało uznać zarzut wprowadzenia do regulaminu w §15 ust. 1 zapisu nakładającego opłaty za przyłączenie do sieci oraz dokonanie odbioru końcowego bez upoważnienia ustawowego. To, że w powołanym przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. ustawodawca przyjął, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa się m.in. warunki przyłączania do sieci nie oznacza jeszcze, że regulamin może ustanawiać opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 23200/00, Lex nr 49520). Reasumując jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest wprawdzie - w sensie prawnym - opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r. II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r" OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, niepubl.). Podsumowując, należy stwierdzić, że ustalona zaskarżoną uchwałą opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat powołane regulacje uchwały uznać zatem należy za wydane bez podstawy prawnej, podobnie jak i pozostałe unormowania tego aktu, które pozostają z tymi przepisami w ścisłym związku. W ocenie Sądu § 15 ust.3 regulaminu przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej tylko przez osobę posiadającą tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, jest sprzeczny z treścią art. 6 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle przytoczonego art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Z kolei § 16 regulaminu zawiera elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci i ustala wzór wniosku o przyłączenie do sieci podczas, gdy ustawa nie wskazuje, żeby w tym przedmiocie konieczne było przedkładanie jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich wzorów lub załączników przy składaniu wniosku. Z uwagi na te nieprawidłowości, zarzuty skargi są zasadne. W § 38 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze do ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, bowiem narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność uchwalania nowej uchwały określającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, bowiem okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku, a uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały nie rodzi zaś skutków wstecz. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.