VIII SA/Wa 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Wójta Gminy W. (z upoważnienia wydanej przez Sekretarza Gminy) z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], orzekającej w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego -na P.Z., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] października 2009 r., -na M.Z., w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] marca 2009r. do dnia [...] września 2009 r. a po zmianie grupy wiekowej od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] października 2009 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, -na S.Z., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] października 2009 r., oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po [...] zł na każde z trojga dzieci, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznano skarżącemu zasiłek rodzinny na synów P., M. i S. Z., na okres od [...] marca 2009 r. do [...] października 2009 r. oraz jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po [...] zł na każdego z synów. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie zarzucając brak rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłków rodzinnych na synów za okresy: od [...] września 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r., od [...] września 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r., od [...]września 2006 r. do [...] listopada 2007r., - od [...] września 2008 r. do [...] lutego 2009 r., o co wnosił we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. Jednocześnie wniósł o uzupełnienie wskazanej decyzji o przyznanie świadczeń rodzinnych na synów, za podane wyżej okresy w tym również o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. opisaną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nie znalazło podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazał art. 23 ust. 1, 3, 4 i art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwaną: "u.s.r."). Uznał, iż zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku na wskazany w odwołaniu okres od [...] września 2008 r. do [...] lutego 2009 r. Jednocześnie zauważył, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący złożył wniosek w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych. Jednakże wniosek nie spełniał wymogów formalnych, gdyż nie został sporządzony na formularzu, którego wzór określa załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 45, poz.433 z późn. zm, zwane dalej: "rozporządzenie") oraz nie dołączono do niego niezbędnych dokumentów. W związku z tym organ stosownie do dyspozycji zawartej w art. 24 a ust. 1 u.s.r. przesłał skarżącemu formularz wniosku i wezwał go do wypełnienia wniosku, a następnie do złożenia w ośrodku pomocy społecznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pouczył równocześnie, że niewykonanie zobowiązania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W związku z niewykonaniem przez skarżącego wskazanego wezwania, wniosek pozostawiony został bez rozpoznania. Następnie w dniu [...] marca 2009 r. skarżący złożył prawidłowo wypełniony wniosek, w wymaganej przepisami formie wraz z dokumentami. A zatem od marca 2009 r. przysługują mu zasiłki rodzinne na synów wraz z dodatkami do tych zasiłków. Organ realizujący zadania z zakresu świadczeń rodzinnych nie ma swobody w zakresie ustalania terminu, od którego przyznaje świadczenia, ale wyznacza go na podstawie art.24 ust. 2 u.s.r. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący nie złożył wniosku o przyznanie mu dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła oraz z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Wobec tego świadczenia te nie mogły być mu przyznane, co nie oznacza, że nie może o dodatki te ubiegać się, o ile złoży w tej sprawie stosowny wniosek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z.. Zarzucił jej brak rozstrzygnięcia co do świadczeń rodzinnych za okresy: od [...] września 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r., od [...] września 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r., od [...] września 2006 r. do [...] listopada 2007r., od [...] września 2008 r. do [...] lutego 2009 r. oraz dodatków do przyznanych zasiłków rodzinnych w postaci dodatku za wychowywanie trzeciego dziecka oraz na dojazdy dzieci do szkół, mimo złożonych w tym zakresie wniosków. Jednocześnie wniósł o zmianę decyzji w zaskarżonej części poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ nie odniósł się do części wniosku o przyznanie zasiłków rodzinnych za wskazane okresy i wyżej wspomnianych dodatków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Jednocześnie podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, złożony wniosek z dnia [...] marca 2009 r. dotyczy tylko okresu zasiłkowego 2008/2009 i nie zawiera żądania przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przyjął za organem I instancji, że wniosek skarżącego dotyczył przyznania zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2008/2009 oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Nie zawierał natomiast żądania przyznania zasiłków rodzinnych za wcześniejsze okresy zasiłkowe, począwszy od września 2004 r. oraz dodatków z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem dzieci do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Organ ustalił, że skarżący złożył w dniu [...] stycznia 2009 r. wniosek własnoręcznie napisany, który organ I instancji pozostawił bez rozpoznania wskutek nieuzupełnienia braków formalnych przez M.Z.. Skarżący odebrał zawiadomienie organu I instancji w dniu [...] lutego 2009 r. (kopia zwrotnego poświadczenia odbioru, k-[...] akt administracyjnych). Kolejny wniosek, spełniający wymagania formalne M. Z. złożył zaś w dniu [...] marca 2009 r. W oparciu o ten wniosek organy wydały decyzje w przedmiocie przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do nich. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 u.s.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu prawa. Jednocześnie przepis ten w ust. 3 precyzyjnie wskazuje, co powinien zawierać taki wniosek, a w ust. 4 określa dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku. Doprecyzowuje w tym zakresie powyższe uregulowania ustawowe powołane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Oznacza to, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata, nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego informacje podane w ww. przepisach prawa oraz zaopatrzonego w dokumenty, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 23 ust. 4 i rozporządzeniu. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. Jednakże w myśl art. 24a ust. 1 u.s.r., jeżeli złożono nieprawidłowo wypełniony wniosek, podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów (ust. 2 cyt. przepisu). Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Z kolei w razie jakichkolwiek wątpliwości organ administracji publicznej realizujący zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jest zobowiązany do udzielenia wyczerpujących informacji osobie uprawnionej do złożenia wniosku. Organ administracji, po złożeniu wniosku przez skarżącego w dniu [...] marca 2009 r. nie wyjaśnił zakresu żądania skarżącego, to jest okresu, za który wnosi o ustalenie zasiłku rodzinnego oraz rodzaju dochodzonych dodatków do zasiłku rodzinnego. Skarżący bowiem we wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. żądał świadczeń rodzinnych za okresy od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] stycznia 2009r., co najmniej takich, jakie otrzymywała jego była żona. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. (k-[...] akt administracyjnych) organ I instancji jedynie zobowiązał M.Z. do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie ze szkoły synów P. i M.. Brak jest dowodów, aby organ pouczał skarżącego o rodzajach dodatków do zasiłku rodzinnego, o które może ubiegać się. Organ nie podjął czynności w celu wyjaśnienia za jaki okres żąda skarżący zasiłków rodzinnych, zwłaszcza że w odwołaniu ponownie podniósł tę kwestię. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji. Organ ten, nie uwzględniając odwołania skarżącego co do dodatków do zasiłku rodzinnego, gdyż nie były objęte wnioskiem, nie podjął czynności, mimo że potraktował pismo jako nowy wniosek. Przepis art. 24 ust. 2 u.s.r. wprowadza bowiem zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego wyżej przepisu prawa wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, ma data wpływu wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. W ocenie Sądu tego rodzaju postępowanie przy rozstrzyganiu w sprawach o świadczeniach mających charakter pomocowy, wspomagających w trudnej sytuacji majątkowej i życiowej szerokie rzesze społeczeństwa, narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, a to w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), a w rezultacie także zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.). O ile organ, rozpoznając tego rodzaju sprawę, dochodzi bowiem do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. Jak zauważył to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OSK 743/05, w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a sprawa o przyznanie świadczeń rodzinnych ma charakter pokrewny do ww. rodzaju spraw) trzeba przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystającym z takiej pomocy. Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego, do którego przysługują różnorodne dodatki. Zasiłek rodzinny i przysługujące do niego dodatki mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia zdatności do realizacji tego celu. Wyraźnie zresztą tak właśnie sprawę ujmowały motywy ustawodawcze projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organy rozpatrując sprawę oparły się na materiale dowodowym, nie spełniającym wymogów z art. 23 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 4 lit. a i d u.s.r. oraz § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W aktach administracyjnych brak jest bowiem uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny oraz skróconego odpisu aktu urodzenia dzieci lub innego dokumentu urzędowego potwierdzający wiek synów, a także prawomocnego wyroku sądu rodzinnego orzekającego rozwód (w aktach jest jedynie kopia wyroku Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...] oddalającego apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego, z którego nie wynikają rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie rozwodowej M. Z.). Skarżący podnosił, że w związku z jego wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych był przeprowadzany wywiad, który również nie został dołączony do akt administracyjnych. Wobec tego należy przyjąć, że organy rozstrzygały sprawę w oparciu o materiał dowodowy z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organy przed wydaniem decyzji powinny przeprowadzić postępowanie zgodnie z wyżej wskazanymi zaleceniami. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.