VIII SA/Wa 544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r. UNW_O Nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. UNW Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej "ZUS" lub "organ"), powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, dalej jako "u.s.u.s") - uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w zakresie należności podlegających umorzeniu, tj. kwoty ogółem [...] zł i na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-2 oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności, które na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. [...] września 2013 r. wynoszą ogółem [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji ZUS podniósł, że [...] września 2013 r. do Oddziału ZUS w R. wpłynął wniosek M. P. (dalej "strona" lub "skarżąca") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników oraz z tytułu należności składkowych na jej ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną w przeszłości działalnością gospodarczą. Kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczy odmowy umorzenia należności składkowych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ podniósł, że umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe w przypadku stwierdzenia zachodzenia przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s., przy czym decyzja Zakładu w sprawie umorzenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie przesłanek o których mowa w ww. przepisach nie stwarza po stronie Zakładu obowiązku umorzenia zadłużenia. W odniesieniu do ustaleń faktycznych organ wskazał, że stwierdzono, iż strona prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu hurtowego i detalicznego artykułami spożywczymi. Wyżej wymieniona działalność została z dniem [...] lutego 2008 r. wykreślona z ewidencji. Od [...] kwietnia 2011 r. M. P. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Według zeznań podatkowych za lata 2010-2011 ww. wykazała przychód 0,00 zł. Mąż skarżącej prowadził działalność gospodarczą do 31 grudnia 2013 r., a od dn. [...] stycznia 2014 r. jest zarejestrowany jako bezrobotnym z prawem do zasiłku. Na utrzymaniu małż. P. pozostaje syn uczęszczający do gimnazjum. Według oświadczenia strony nie posiada ona żadnego majątku, cały majątek został zajęty i zlicytowany przez komornika sądowego na poczet długów. Wniosek ZUS z 2007 r. o ogłoszenie upadłości firmy ww. został przez Sąd oddalony z powodu braku środków na prowadzenie postępowania upadłościowego. Koszty związane z bieżącym utrzymaniem rodziny strony wynoszą według oświadczenia ok. [...] zł miesięcznie. Organ, w kontekście tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, wywodzi, że w sprawie nie został stwierdzony fakt całkowitej nieściągalności, trudno zatem jednoznacznie stwierdzić, iż ww. nie będzie w stanie uregulować zadłużenia w terminie poprzedzającym przedawnienie należności. Ponadto organ wskazał, że skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej i w związku z tym posiada potencjalne możliwości podjęcia pracy zarobkowej, a co za tym idzie uregulowania zadłużenia. Oceniając zgromadzoną dokumentację i przedstawione przez stronę argumenty, organ uznał, iż nie są one wystarczające do zmiany decyzji ZUS. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem M. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skargę na ww. decyzję. W treści skargi mającej charakter opisowy, skarżąca podniosła, że nie ma możliwości uregulowania należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż sąd oddalił wniosek o upadłość, nie ma możliwości zarobkowania, ani majątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jednocześnie sprawując kontrolę sąd stosuje środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny kontrolując akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem bada, czy właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki stron oraz czy w postępowaniu administracyjnym przestrzegano przepisów proceduralnych. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z uzasadnienia powołanych decyzji wynika, że ich wydanie zostało poprzedzone zgromadzeniem znacznego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji finansowej i osobistej strony skarżącej. Materiał ten poddany analizie pod kątem spełnienia przesłanek koniecznych do umorzenia zaległych składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bądź art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 okazał się w ocenie ZUS nie przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem jej wniosku. Organ uznał bowiem, że w przypadku skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia, jak również nie ma podstaw do umorzenia pomimo braku stwierdzenia takiego stanu. Sąd pozostawia poza swoimi rozważaniami to, czy powyższa ocena sytuacji finansowej skarżącej została dokonana zgodnie z prawem i nie wykraczała poza ramy tzw. uznania administracyjnego. Kwestia ta ma bowiem znaczenie drugorzędne wobec innych uchybień, które obciążają wskazane decyzje ZUS. Otóż w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji I instancji organ ten nie podjął żadnych ustaleń, co do ewentualnego przedawnienia składek za okresy w nich wymienione. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w sytuacji, gdy minął podstawowy termin ustalony dla przedawnienia, tj. 5 lat – obowiązujący do końca 2002 r., 10 lat – obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. do 1 stycznia 2012 r., kiedy to ponownie objęto składki pięcioletnim terminem przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. zmienionego przez art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., nr 232 poz. 1378), było natomiast określenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających skarżącą. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych składek. Obowiązki spoczywające w tym zakresie na ZUS są przy tym niezależne od tego, czy okoliczność przedawnienia jest podnoszona przez wnioskodawcę, czy też nie. Podkreślenia wymaga to, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia. Postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły jest bowiem bezprzedmiotowe i jako takie – na podstawie art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy już samo zestawienie dat precyzujących okresy zadłużenia składkowego skarżącej z datami, w których ZUS wydał decyzje o odmowie umorzenia, nakazywało wzięcie pod uwagę możliwości przedawnienia. Pomimo tego – jak wskazano powyżej – żadna analiza w tym zakresie nie została dokonana. W ocenie Sądu powyższe zaniechania organu jednoznacznie świadczą o tym, że w sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy wysokości niewygasłych na skutek przedawnienia należności, do zwrotu których zobowiązana jest skarżąca. Z decyzji ZUS nie wynika, kiedy ewentualnie bieg terminu przedawnienia został przerwany lub zawieszony, z dokładnym wskazaniem czynności powodujących te zdarzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyznaje jedynie, że pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiesił egzekucję w odniesieniu do należności podlegających umorzeniu w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), nie podejmując jednak dalszej analizy tego faktu pod kątem zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wymienione mankamenty zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności decyzji, zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należało tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy objęte decyzją składki nie uległy przedawnieniu, a jeżeli termin przedawnienia został przerwany, to kiedy i czy nastąpiło to skutecznie. Rozważania w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jeżeli wniosek skarżącej dotyczy w całości lub w części nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega w tym zakresie umorzeniu. ZUS musi mieć na uwadze, iż tylko prawidłowe określenie kwoty należności pozwoli następnie na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy rzeczywiście wystąpiły przesłanki wskazane w art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s., pozwalające na ewentualne umorzenie w całości lub w części faktycznie istniejących i obciążających skarżącą należności składkowych. Na koniec, odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w skardze, podkreślić należy, że Sąd nie może zastępować organu i umarzać należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga bowiem właściwy organ administracji – w rozpoznawanej sprawie ZUS. Sąd administracyjny nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku (pkt I wyroku). O zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt II wyroku).