VIII SA/Wa 545/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu nałożenia obowiązku oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB", "organ wojewódzki") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako "P.b." lub "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania Z. M. (dalej jako "wnioskodawczyni") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ powiatowy, "organ I instancji", "PINB") z [...] marca 2019 r., nr [...] orzekającej o braku podstaw do wydania nakazu opartego o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25 października 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo wnioskodawczyni z 16 października 2018 r. w którym zwróciła się o "wstrzymanie budowy i usunięcie styropianu z luki pomiędzy ścianami i usunięcia dachu z nad luki oraz zakończenia dachu na własnym murze" na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w R.. Z uwagi na niejasności zawarte w ww. piśmie organ I instancji wezwał kierownika budowy do złożenia wyjaśnień w sprawie robót prowadzonych na działce jw. (zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót w posiadaniu PINB). Według oświadczenia złożonego do protokołu w dniu 20 grudnia 2018 r., wykonano nową ścianę wzdłuż granicy działki, natomiast uprzednio istniejąca część ściany przedmiotowego budynku, przekraczająca granicę działki nr [...], została rozebrana. Wybudowana ściana została zakończona ogniomurem, dach oparty jest na tej ścianie, nie na ścianie budynku sąsiedniego. Do protokołu dołączono załącznik, tj. kopię projektu zagospodarowania terenu z naniesioną działką. Zawiadomieniem z 2 stycznia 2019 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w R.. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji [...] stycznia 2019 r. ustalono, że: na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w R. prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego. Budynek znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Od strony działki oznaczonej nr ewid. [...] w budynku znajdują się dwa pomieszczenia: garaż ze ścianą istniejącą i kotłownia, której stara ściana została rozebrana i wybudowano nową na przedłużeniu ściany garażu. Ścianę tą w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego przesunięto o 0-24 cm, na długości 3,5 m. Nowa wymurowana ściana kotłowni jest nieocieplona. Po rozebranej ścianie pozostał fragment fundamentu - do rozebrania. Na ścianie garażu wykonano ogniomur, który został zakończony obróbką blacharską, wyłożoną na ścianę budynku mieszkalnego wnioskodawczyni. Odległość od rogu budynku wnioskodawczyni do ściany garażu wynosi 11,5 cm. Odległość od garażu do budynku gospodarczego wnioskodawczyni wynosi 54 cm. Przestrzeń między budynkami w górnej części wypełniona styropianem. W elewacjach zachodniej i północnej zmieniono wielkość otworów okiennych i drzwiowych. Na części niższej budynku wykonano komin ze stali kwasoodpornej. Obecna podczas czynności kontrolnych wnioskodawczyni wniosła o usunięcie blachodachówki wyłożonej na jej budynek i usunięcie styropianu spod obróbki (pomiędzy ścianami), tak aby pozostał prześwit między budynkami. W piśmie z 15 lutego 2019 r. wnioskodawczyni podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując dodatkowo, że wylot komina kotłowni znajduje się na poziomie okien jej budynku, co powoduje ich zadymianie. Natomiast pismem z 21 lutego 2019 r. inwestor P. G. wniósł o nienakazywanie demontażu obróbki blacharskiej i ocieplenia ze styropianu, który znajduje się pomiędzy budynkami. Wskazał, że przestrzeń pomiędzy budynkami została zabezpieczona przed warunkami atmosferycznymi (śniegiem, deszczem). Podkreślił, że przed przebudową obróbka blacharska jego budynku również wyłożona była na budynek wnioskodawczyni. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] organ powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 P.b., orzekł o braku podstaw do wydania nakazu opartego o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., polegającego na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z pozwoleniem na budowę, a mianowicie: - likwidacji oparcia dachu budynku mieszalnego na działce nr [...] przy ul. K. [...], będącego w budowie, na sąsiednim budynku mieszkalnym przy ul. K. [...]; - usunięcia obróbki blacharskiej tego budynku wyłożonej na ścianę budynku przy ul. K. [...]; - usunięcia styropianu z przestrzeni między budynkami przy ul. K. [...] i [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że przedmiotowy budynek realizowany jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] maja 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] wraz z jego przebudową na części działki oznaczonej nr ewid. [...] położonych w R. przy ul. K.. Porównując ustalenia dokonane podczas oględzin z zatwierdzonym projektem budowlanym PINB stwierdził, że obecne usytuowanie ściany garażu jest zgodne z ww. projektem. Nadto, zdaniem organu powiatowego wykonany sposób mocowania obróbek blacharskich nie narusza przepisów techniczno - budowlanych jest powszechnie stosowanym rozwiązaniem technicznym, mającym na celu zabezpieczyć przylegające do siebie budynki przed zawilgoceniem, jak również przed gromadzeniem się odpadów. W ocenie organu I instancji uregulowania dotyczące przewodów kominowych zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ukierunkowane są na właściwe ich działanie, natomiast nie odnoszą się do usytuowania kominów w stosunku do granic działki i wpływu na sąsiednie budynki. PINB wskazał zatem, że realizowanie robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wyklucza podjęcie działań w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyła wnioskodawczyni, wnosząc o uchylenie decyzji jako prawnie i faktycznie sprzecznej z istniejącym stanem oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. We wskazanej na wstępie i stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzji z [...] czerwca 2019 r., MWINB uznał, że decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy. Na obecnym etapie prac, wbrew twierdzeniom organu I instancji, ma wprawdzie miejsce realizowanie przez inwestora robót budowlanych w sposób odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] maja 2017 r., co znajduje swe potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zdaniem organu odwoławczego wykonane odstępstwa nie mają jednak charakteru istotnych w rozumieniu art. 36 a ust. 5 P.b. Następnie organ wojewódzki przytoczył brzmienie art. 36a ust. 5 i 5a P.b. Wyjaśnił, że co prawda część opisowa ww. projektu budowlanego (str. 33 i 34) przewiduje ocieplenie ścian zewnętrznych budynku styropianem, jednak z rzutu przyziemia (str. 40) wynika, że ocieplenie to nie zostało (poza niewielkim fragmentem od frontu) zaprojektowane przy ścianie garażu sąsiadującego z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce oznaczonej nr ewid. [...]. Ponadto zauważył, że jak wynika z przekroju A-A (str. 35) pomiędzy garażem, a ww. budynkiem mieszkalnym przewidziana została dylatacja, niewypełniona żadnym materiałem (ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, a także rzutu przyziemia wynika, że przedmiotowe obiekty nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, pozostając oddalonymi od siebie w niewielkiej, zmiennej odległości). Przekrój A-A a także analiza projektu elewacji zachodniej (str. 48) potwierdza ponadto, że obróbka blacharska na ścianie garażu, przy budynku mieszkalnym położonym na działce oznaczonej nr ewid. [...] winna być wywinięta na dół oraz kończyć się na budynku inwestora (nie powinna opierać się ani nie zachodzić na nieruchomość sąsiednią). Zdaniem organu odwoławczego opisane okoliczności przeczą więc twierdzeniom organu powiatowego wskazującego na realizację przez inwestora zamierzenia budowlanego w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zaobserwowane odstępstwa, w ocenie MWINB, mają jednak charakter nieistotny. Organ wojewódzki podkreślił jednocześnie, że prace na działce oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w R. nie zostały jeszcze zakończone. Inwestycja będąca przedmiotem rozpoznania znajduje się w fazie realizacji, a wykonane przez inwestora prace mogą mieć charakter wyłącznie tymczasowy. Przyjąć zatem należy, że zaobserwowane odstępstwa mogą zostać wyeliminowane w toku dalszych prowadzonych prac budowlanych. Oceny czy inwestycja została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową, organ nadzoru budowlanego dokona na etapie oddawania obiektu do użytkowania. MWINB stwierdził, że zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał prowadzenia przez organ powiatowy dalszych czynności w oparciu o art. 50 - 51 P.b. W konsekwencji uznał zatem, że decyzja z 15 marca 2019 r. odpowiada prawu. Organ wojewódzki stwierdził, że argumenty wnioskodawczyni przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do poruszanej kwestii realizacji przez inwestora komina nad kotłownią zauważył, że przedmiotowy element (o określonych parametrach) przewidziany został do wykonania w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jak wynika z "Informacji o obszarze oddziaływania obiektu" obiekt (tj. budynek mieszkalny po dokonanej rozbudowie, nadbudowie i przebudowie) "nie będzie wytwarzał żadnego rodzaju promieniowania, ponadnormatywnego hałasu i innych zakłóceń mających wpływ na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane". Nadto MWINB wskazał, że kotłownia na której zlokalizowany jest sporny komin znajduje się za budynkiem mieszkalnym (obok istniejącego budynku gospodarczego), nie sąsiadując z nim bezpośrednio. Wyjaśnił także, że wszelkie kwestie związane ze skutkami działań właścicieli sąsiednich nieruchomości związane z naruszeniem prawa własności znajdują się poza właściwością organów nadzoru budowlanego i w tym zakresie właściwe są sądy powszechne. Pismem z 21 czerwca 2019 r. wnioskodawczyni (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję MWINB z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj. art. 36a ust. 5 i 5a P.b poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię oraz art. 50 i art. 51 P.b. poprzez ich niezastosowanie na okoliczność niniejszej sprawy. Wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wydającemu wskazaną decyzję. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji MWINB z [...] czerwca 2019 r. Sąd w pełni podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym na terenie objętych niniejszym postępowaniem nie doszło do robót budowlanych, uzasadniających interwencję nadzoru budowlanego, w szczególności przewidzianą w art. 50 – 51 P.b. W kontrolowanej sprawie brak było bowiem podstaw do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w przedmiocie doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z pozwoleniem na budowę, poprzez: 1. likwidację oparcia dachu budynku mieszalnego na działce nr [...] przy ul. K. [...], będącego w budowie, na sąsiednim budynku mieszkalnym przy ul. K. [...]; 2. usunięcie obróbki blacharskiej tego budynku wyłożonej na ścianę budynku przy ul. K. [...]; 3. usunięcie styropianu z przestrzeni między budynkami przy ul. K. [...] i [...]. Należy wyjaśnić, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 P.b. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynność lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednym z możliwych rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu jest, znajdujące oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nałożenie obowiązków wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w rozumieniu tego przepisu oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego. Przepis ten stanowi podstawę do nałożenia określonego obowiązku w przypadku nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przeciwieństwie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarówno art. 51 ust. 1 pkt 2, jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowią podstawę prowadzenia trybu naprawczego. W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne poczynione przez MWINB jako wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego dotyczące stwierdzonych, wbrew uzasadnieniu organu I instancji, odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2017 r. nr [...]. W toku niezakończonych jeszcze prac na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w R. stwierdzono bowiem, że część opisowa ww. projektu budowlanego przewiduje ocieplenie ścian zewnętrznych budynku styropianem, jednak ocieplenie to (poza niewielkim fragmentem od frontu) nie zostało zaprojektowane przy ścianie garażu sąsiadującego z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...]. Pomiędzy garażem, a wskazanym budynkiem mieszkalnym przewidziana została dylatacja niewypełniona żadnym materiałem. Ponadto obróbka blacharska na ścianie garażu, przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] winna być wywinięta na dół oraz kończyć się na budynku inwestora (nie powinna opierać się ani nie zachodzić na nieruchomość sąsiednią). Tymczasem w toku przeprowadzonych oględzin ustalono m.in., że na ścianie garażu wykonano ogniomur zakończony obróbką blacharską, wyłożoną na ścianę budynku mieszkalnego skarżącej. Ponadto przestrzeń między budynkami, tj. garażem i budynkiem mieszkalnym, w górnej części została wypełniona styropianem. Z kolei w elewacji zachodniej i północnej zmieniono wielkość otworów okiennych i drzwiowych. Jednakże na uwagę zasługuje fakt, że zaobserwowane odstępstwa, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, mogą zostać np. wyeliminowane w toku dalszych prac budowalnych, które jeszcze nie zostały zakończone. Tym samym, na obecnym etapie inwestycji żądania skarżącej zawarte we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie są co najmniej przedwczesne. Sąd podzielił zatem stanowisko MWINB, że wskazane odstępstwa nie miały charakteru istotnych w świetle regulacji art. 36a ust. 5 P.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z obowiązku tego organ odwoławczy wywiązał się, ponieważ prawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie. W ocenie Sądu, stan faktyczny i prawny został jednoznacznie wyjaśniony i zbadany przez organ odwoławczy nadzoru budowlanego, jak również prawidłowo oceniony w trybie przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty, jako niezasadne, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.