VIII SA/Wa 546/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się oddala skargę. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania obywatela [...] A. H. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Wojewoda") z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], orzekającą o odmowie udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W dniu [...] stycznia 2010 r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek uzasadnił wykonywaniem pracy oraz prowadzeniem działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z [...] września 2010 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza nie jest korzystna dla gospodarki narodowej. Prowadzona przez skarżącego firma nie odgrywa znaczącej roli jako pracodawca na regionalnym (lokalnym) rynku pracy, nie przyczynia się do spadku bezrobocia. Ponadto nie wpływa korzystnie na gospodarkę narodową z punktu widzenia wysokości uzyskiwanych przez Spółkę dochodów i związaną z tym wysokością odprowadzanych do budżetu państwa podatków. Organ zauważył, że firma nie posiada żadnego majątku trwałego, nie dokonała żadnych, istotnych z punktu widzenia prowadzenia przedmiotowej spółki, zakupów. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie wnosząc w nim o zmianę decyzji i udzielenie zezwolenia na zamieszkanie w Polsce w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Polemizując z uzasadnieniem decyzji organu I instancji wskazywał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest korzystna dla gospodarki narodowej oraz podnosi przychody rodzimych producentów rolnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza nie przynosi korzyści gospodarce narodowej. Organ wskazał, że skarżący przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego przez Wojewodę [...] w dniu [...] września 2009 r., z terminem ważności do dnia [...] marca 2010 r. Zezwolenia udzielono w celu umożliwienia rozwoju firmy, a udzielenie kolejnego zezwolenia na tej samej podstawie uzależniono od spełnienia przez firmę wymogów art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący jest właścicielem "[...]" sp. z o.o. Spółka ta została zawiązana na mocy aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 2006 r., kapitał zakładowy wynosi [...] zł. Przedmiotem jej działalności jest eksport owoców i warzyw pochodzenia polskiego do krajów Europy Wschodniej. Skarżący ponosi koszty zamieszkania w wysokości [...] zł., objęty jest ubezpieczeniem zdrowotnym. Spółka zatrudnia [...] obywatelki polskie. Za rok 2008 Spółka poniosła stratę w wysokości [...] zł., a w roku 2009 wypracowała dochód w wysokości [...] zł, jednocześnie odliczając stratę z lat ubiegłych w wysokości uzyskanego w 2009 r. dochodu. W ocenie organu nie jest to działalność, która przyczynia się do wzrostu inwestycji, transferu technologii oraz nie wprowadza korzystnych innowacji na terytorium Polski. Organ stwierdził również, że wysokość dochodów uzyskiwanych przez spółkę oraz wysokość płaconego przez nią podatku dochodowego nie klasyfikuje prowadzonej działalności do grupy działalności przynoszącej korzyści dla gospodarki. Podkreślił, że sam fakt wywiązywania się z zobowiązań podatkowych wobec budżetu nie stanowi przejawu korzystności prowadzonej działalności dla gospodarki, ponieważ obciążenia z tytułu podatków są obligatoryjne i stanowią nieodłączny element prowadzonej działalności. W ocenie organu, skarżący nie wykazał również, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza znacząco przyczynia się do poprawy sytuacji na lokalnym rynku pracy oraz do spadku bezrobocia. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] kwietnia 2011 r., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: – art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 169; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") – poprzez jego niezastosowanie, – art. 53 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach – poprzez jego błędną wykładnię. Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezgodność dokonanych przez organ ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na treść zapadłej decyzji. Uzasadniając skargę podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu, jednocześnie podniósł, że organ nie dostrzegł w swej ocenie znaczących obrotów osiąganych nieprzerwanie, od wielu już lat przez Spółkę, które są niezmienne i utrzymują się na poziomie [...] zł. Obrót na takiej kwocie rodzi obowiązek podatkowy w podatku VAT oraz inne opłaty publicznoprawne, które stanowią dochody budżetu państwa. Osiągnięcie straty bilansowej za 2010 r. jest zjawiskiem normalnym w Polsce wśród przedsiębiorców, które nie powinno być karane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 169) zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który posiada zezwolenie na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane lub prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy. Stosownie do art. 53 ust. 4 cudzoziemiec, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, wykonujący lub zamierzający wykonywać pracę w utworzonej przez siebie spółce komandytowej, spółce komandytowo-akcyjnej, spółce z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółce akcyjnej albo w takiej spółce, do której przystąpił lub objął bądź nabył jej udziały lub akcje, jest obowiązany wykazać, że działalność tej spółki spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2. Ponadto zgodnie z art. 53 lit. b) ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13, 14, 16-18 oraz w art. 53 lit. a) ust. 1, jest obowiązany posiadać: 1) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz 2) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w przypadkach, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13 i 14 oraz w art. 53 lit. a) ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 i 4. Dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, po odliczeniu kosztów zamieszkania, przypadający na każdego członka rodziny pozostającego na utrzymaniu cudzoziemca lub na cudzoziemca, gdy jest osobą samotną, musi być wyższy niż wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Uważa się, że koszty zamieszkania, o których mowa w ust. 5, obejmują co najmniej wysokość stałych opłat związanych z eksploatacją zajmowanego lokalu w rozliczeniu na liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu, a ponadto opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych (art. 53 lit. b ust. 5 i ust. 5 lit. a ustawy o cudzoziemcach). Treść powołanych przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że organy podejmują decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce po ustaleniu, czy wnioskujący spełnia ustawowe przesłanki uzasadniające udzielenie takiego zezwolenia. Wnioskujący cudzoziemiec powinien posiadać ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz stabilne i regularne źródło dochodu wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, cudzoziemiec uzyska zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą korzystną dla gospodarki narodowej. Korzyść dla gospodarki przejawiać się może wzrostem inwestycji, transferem technologii, wprowadzaniem korzystnych innowacji lub tworzeniem nowych miejsc pracy. Odnosząc opisane warunki do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skarżący posiada ubezpieczenie zdrowotne. Sporna pomiędzy stronami pozostaje kwestia, czy działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego jest korzystna dla gospodarki narodowej. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego o nie zastosowaniu przez organy art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz dokonaniu błędnej wykładni cyt. wyżej art. 53 ust. 4. Zauważyć należy, że ustawodawca posługując się pojęciem "działalność korzystna dla gospodarki narodowej", nie przedstawił definicji tego pojęcia. Ustawodawca nie wskazał również zamkniętego katalogu cech charakteryzujących "działalność korzystną dla gospodarki narodowej" wymieniając w przepisie, że działalność w szczególności powinna się przyczyniać do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji i tworzenia nowych miejsc pracy. Powołane przykładowo cechy takiej działalności stanowią wskazówkę interpretacyjną, która wymaga wykazania związku pomiędzy prowadzoną działalnością gospodarczą, a konkretnymi korzyściami dla gospodarki narodowej (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt II OSK 201/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 112). Takiej też interpretacji dokonał organ administracji. W rozpoznawanej sprawie prowadzona przez skarżącego Spółka nie przyczynia się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji w gospodarce narodowej. Powołane okoliczności w żaden sposób nie zostały wykazane przez skarżącego. Organ słusznie zauważył, że oceniając przesłankę "korzystności", należy również mieć na uwadze wysokość osiąganych przez spółkę dochodów i kwoty odprowadzanych w związku z prowadzoną działalnością świadczeń do budżetu państwa (np. z tytułu podatku dochodowego, składek na ubezpieczenia społeczne). Z punktu widzenia gospodarki zasadne wydaje się promowanie rozwoju przedsiębiorstw przynoszących znaczące korzyści finansowe, natomiast ograniczanie dostępu do rynku podmiotów, które wykazują niewysokie dochody albo straty. Dlatego wysokie dochody, a przez to wysokie wpływy do budżetu państwa z tytułu należności podatkowych mogą uzasadniać pozytywne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy brak jest innych okoliczności uzasadniających przyjęcie, że spełniona została przesłanka określona w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w chwili obecnej Spółka zatrudnia [...] obywatelki polskie. Według CIT-8 za rok 2008 Spółka poniosła stratę w wysokości [...] zł. W roku 2009 r. wypracowała dochód w wysokości [...] zł, jednocześnie odliczając stratę z lat ubiegłych w wysokości uzyskanego w 2009 r. dochodu. W związku z powyższym Spółka nie odprowadziła podatku na rzecz Skarbu Państwa, nie można więc przyjąć, iż działalność Spółki przyniosła korzyść dla Państwa Polskiego w tym obszarze. Udokumentowany przez okres prowadzonej działalności zysk, jedynie w roku 2009 nie jest wystarczający, aby mówić o korzystności dla gospodarki narodowej. W ocenie Sądu, organy administracji nie naruszyły przepisów prawa stwierdzając, że dochody uzyskiwane przez spółkę nie uzasadniają udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce, ponieważ nie są to dochody przynoszące znaczną korzyść gospodarce. Spółka nie generuje bowiem dochodów, które w globalnym ujęciu mogą zadecydować o wzroście inwestycji na rodzimym rynku. Również wysokość płaconych podatków nie wskazuje, że Spółka w jakikolwiek sposób może wpływać korzystnie na rozwój polskiej gospodarki. Należy podzielić opinie organów administracji, zgodnie z którą fakt uiszczania przymusowych danin na rzecz państwa polskiego nie oznacza wprost, że podmiot gospodarczy prowadzi działalność korzystną dla gospodarki narodowej. Duży obrót akcentowany w skardze nie ma przełożenia na zysk dla gospodarki narodowej w przypadku wykazywania strat po stronie spółki. Osiągnięcie zysku w 2009 roku świadczy o kondycji finansowej tego podmiotu, a nie przesądza jeszcze o tym, że prowadzi on działalność korzystną dla gospodarki narodowej. Nie można również stwierdzić, że Spółka skarżącego przyczynia się do spadku bezrobocia. Przyjmując za skarżącym, że są w niej zatrudnione dwie obywatelki polskie oraz skarżący, nie daje to podstaw do przyjęcia, iż skarżący wykazał znaczącą rolę spółki, jako pracodawcy choćby na lokalnym rynku pracy. Nie sposób bowiem uznać, że stworzenie zaledwie kilku miejsc pracy przyczynia się do spadku bezrobocia i dlatego wpływa korzystnie na gospodarkę narodową w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Cudzoziemiec w okresie od [...] września 2009 r. do [...] marca 2010 r. uzyskał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP i prowadząc wspomnianą Spółkę miał szansę wykazać, iż działalność, którą prowadzi jest korzystna dla gospodarki narodowej. Brak jednak było przeprowadzonych na większą skalę inwestycji, czy poprawy sytuacji na lokalnym rynku pracy. Zatem Spółka, pomimo argumentów potwierdzających zdaniem pełnomocnika tendencję wzrostową wysokości uzyskiwanych przez spółkę dochodów i płacenia podatku VAT nie daje perspektyw rzeczywistego i zauważalnego jej rozwoju. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, iż są one bezpodstawne. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń. Strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Analiza akt nie wskazuje dowolności w ustaleniach faktycznych, niekorzystnej, pozbawionej logiki rozumowania interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy też wybiórczego traktowania zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia organu są logiczne, stanowcze, oparte na materiale dowodowym i wystarczające do merytorycznego orzekania w sprawie (art. 80 k.p.a.). Wyjaśnić również należy, iż zasada uwzględnienia słusznego interesu obywateli z art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję decyzji związanej. Do tego rodzaju spraw, w których przepisy prawa materialnego determinują treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej należy kontrolowana decyzja. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony – doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie w/w zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2002 r., IISA 3226/00, lex nr 81779, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 297/06; niepubl.). Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, negatywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie pozbawia skarżącego możliwości dalszego, legalnego przebywania i prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie stosownej wizy pobytowej. Przepisy ustawy o cudzoziemcach przewidują możliwość wydania przez polskiego konsula wizy pobytowej w celu prowadzenia działalności gospodarczej, bez konieczności wykazywania, iż prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza jest korzystna dla gospodarki narodowej. Wiza pobytowa w celu prowadzenia działalności gospodarczej może być długoterminowa (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004r., sygn. akt V SA/Wa 627/04) W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż trafnie organy uznały, że cudzoziemiec nie wypełnił przesłanek jakie niesie ze sobą dyspozycja art. 53 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 53b ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co zobligowało organ - na mocy art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.