VIII SA/Wa 548/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z 24 lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3a, art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r. str. 1, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) orzekł o przyznaniu K. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł., w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł. oraz przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że podczas kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej stwierdzono mniejszą powierzchnię uprawnioną do płatności niż zadeklarowana we wniosku. Ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary działek rolnych na miejscu oraz o pomiary powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Na działce ewidencyjnej nr [...] wykluczono powierzchnię użytkowaną rolniczo do powierzchni stwierdzonej. Powyższe nieprawidłowości dotyczyły jednolitej płatności obszarowej (powierzchnia wykluczonych z tej płatności gruntów wynosi [...] ha) oraz przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich (powierzchnia wykluczona gruntów wynosi [...] ha). W przypadku z pierwszej z ww. płatności zadeklarowano bowiem [...] ha, a stwierdzono [...] ha. Organ wskazał, że wyliczona różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną wynosi w tym przypadku [...] %. Odnośnie zaś płatności z tytułu owoców miękkich różnica wynosi [...] %, bowiem we wniosku zadeklarowano [...] ha, a stwierdzono [...] ha. We wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie odwołaniu K. S. wniósł o "ponowne przeprowadzenie pomiarów plantacji wiśni". Wskazał, że powierzchnia plantacji wiśni od momentu nasadzenia, które miało miejsce w 2007 r. nie uległa żadnym zmianom. Przeprowadzona przez organ kontrola odbyła się bez jego obecności, a nawet zawiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia. Odwołujący się podniósł, że nie był również poinformowany o wynikach kontroli i nie podpisywał żadnego protokołu. W związku z powyższym prosi o przeprowadzenie pomiarów plantacji wiśni w jego obecności i prawidłowe ustalenie powierzchni uprawnionej do płatności. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy. Kontrola została wykonana metodą inspekcji terenowej. W trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości na działce rolnej J o powierzchni [...] ha deklarowanej do płatności JPO. Na przedmiotowej działce stwierdzono kod nieprawidłowości oznaczający, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż deklarowana we wniosku. Nadto, we wniosku o przyznanie płatności beneficjent zadeklarował powierzchnię plantacji wiśni wynoszącą [...] ha, zaś kontrola na miejscu potwierdziła powierzchnię tej plantacji wynoszącą jedynie [...] ha. Organ dodał, że powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o której mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontrola realizowana metodą inspekcji terenowej, stwierdziła mniejszą powierzchnię uprawy wiśni. Potwierdza to raport o Nr [...] sporządzony przez inspektorów terenowych oraz szkic będący załącznikiem do powyższego raportu. O powierzchni działki J świadczy również obraz ortofotomapy dostępny w systemie informacji geograficznej. Poprawność przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy potwierdzają zdjęcia wykonane w trakcie jej przeprowadzenia. Kontrole na miejscu dotyczą danego roku, nie ma więc znaczenia dla sprawy jakie były wyniki kontroli w latach poprzednich, ponieważ stan ten mógł ulec zmianie. Wnioskodawca nie przedstawia zaś żadnego dowodu, że stan ten nie uległ zmianie. Organ przeprowadzający kontrolę może poinformować stronę o zamiarze jej przeprowadzenia, lecz nie musi tego czynić. W przypadku przeprowadzenia kontroli bez obecności rolnika, raport sporządzany w trakcie kontroli, jest przesyłany do rolnika, na adres wskazany w ewidencji producentów. Z raportu wynika, że jego kopia została przekazana wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2011 r., zaś do Biura Kontroli na Miejscu nie wpłynął zwrot nieodebranej przesyłki poleconej. Następnie organ stwierdził, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadzane są w celu skutecznej weryfikacji zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrole na miejscu przeprowadzane są przez upoważnione do tego, wyspecjalizowane (spełniające określone warunki) bezstronne podmioty. Istotne znaczenie ma również fakt, że producent rolny, po otrzymaniu protokołu z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie, miał możliwość zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych, do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, w terminie 14 dni od doręczenia raportu. Jak zaś wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, wnioskodawca nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Wobec tego, uznać należy, że rolnik zgodził się z wynikami kontroli przeprowadzonej na gruntach zadeklarowanych we wniosku na 2010 r. Dlatego też, zdaniem organu nie jest zasadne przeprowadzenie ponownej kontroli w gospodarstwie rolnika. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył K. S. wnosząc o przyznanie płatności wynikającej z faktycznej, czyli wnioskowanej przez niego wielkości działki o nr ewidencyjnym [...]. Wniósł również o ponowne przeprowadzenie pomiarów plantacji wiśni, ponieważ wyniki kontroli powierzchni plantacji są niezgodne ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo wskazania we wniosku powierzchni upraw [...] ha, płatności otrzymał do powierzchni [...] ha. Powierzchnia tej działki jest zgodna z jego wnioskiem o przyznanie płatności. Dlatego też prosi o wyznaczenie kompetentnej osoby do ponownego pomiaru przedmiotowej działki i prawidłowe, tj. zgodne z rzeczywistością ustalenie wielkości plantacji wiśni i malin, które to stanowią całkowitą powierzchnię zadeklarowanej działki. W konkluzji dodał, że prosi o przeprowadzenie pomiarów ww. działki w jego obecności, metodą tradycyjną, tj. taśmą mierniczą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie pomniejszyły skarżącemu przysługujące mu płatności bezpośrednie, tj. jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz przejściową płatność z tytułu owoców miękkich. Powyższego pomniejszenia dokonano ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni jednej z deklarowanych przez skarżącego we wniosku działki rolnej, o nr ewidencyjnym [...], o symbolu J. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że podczas przeprowadzonych kontroli, tj. kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzono mniejszą powierzchnię ww. działki rolnej niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiega się skarżący. Powyższe jak wskazuje organ odwoławczy potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który to składa się w szczególności raport z kontroli na miejscu, przesłany do skarżącego na adres wskazany w ewidencji producentów. Z przedmiotowego raportu wynika bowiem, że jego kopia została przekazana skarżącemu w dniu [...] lutego 2011 r., zaś do organu nie wpłynął zwrot nieodebranej przesyłki poleconej. Skoro zaś skarżący, po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie, miał możliwość zgłoszenia do organu w terminie 14 dni od jego doręczenia umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych, a nie wniósł żadnych zastrzeżeń, uznać należy, że zgodził się z wynikami kontroli. Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.,), zwanej dalej ustawą o płatnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie stał na straży praworządności i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszył tym samym art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie wyjaśnia istotnych dla sprawy, a podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu okoliczności. Zdaniem Sądu, ustalenia dokonane przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły bowiem w sposób jednoznaczny, czy wniosek skarżącego rzeczywiście zawierał błędne dane. Jedynie zaś ustalenie powyższego uzasadniało dokonanie stosownego pomniejszenia przyznanych płatności. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy skarżącemu w ogóle doręczono raport z czynności kontrolnych. Okoliczność ta - w szczególności w świetle zarzutów odwołania - może mieć zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Analiza zgromadzonego i przedstawionego w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy materiału dowodowego budzi więc poważne wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście organy umożliwiły skarżącemu jako stronie prawo udziału w toczącym się postępowaniu, tj. złożenie na piśmie umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni od doręczenia raportu z kontroli. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2010 r., na który to powołuje się organ drugiej instancji wynika, że kopię przedmiotowego raportu przekazano skarżącemu w dniu [...] lutego 2011 r. przesyłką poleconą. Na dowód powyższego w aktach sprawy znajduje się jednak jedynie stanowiąca co najwyżej wewnętrzny dokument ARiMR, w dodatku mało czytelna, kserokopia książki nadawczej. W przedstawionym przez organ materiale dowodowym brak jest zaś dowodu nadania przesyłki drogą pocztową, a przede wszystkim - co istotne - zwrotnego potwierdzenia jej odbioru przez skarżącego. W tej sytuacji należy uznać, że brak jest wiarygodnego dowodu potwierdzającego skuteczne doręczenie skarżącemu przedmiotowego raportu. Niewątpliwie zaś, stwierdzić należy, że organ nie przedstawił takiego dowodu w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Twierdzenie bowiem organu, że nie wpłynął zwrot nieodebranej przesyłki poleconej nie oznacza, iż została ona doręczona skarżącemu. Przedmiotowy raport jest zaś bardzo istotnym, a nawet decydującym dowodem w niniejszej sprawie, na podstawie którego to pomniejszono skarżącemu przysługujące mu płatności. Powyższe oznacza, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w wyczerpujący sposób. Skoro zaś organ odwoławczy nie wyjaśnił w wystarczający sposób, czy skarżącemu skutecznie doręczono raport z czynności kontrolnych, nadto nie wiadomo w jakiej dacie został on mu doręczony, trudno w ogóle ustalić w jakim terminie upłynął 14 dniowy termin na złożenie umotywowanych zastrzeżeń na piśmie, które to skarżący mógł zgłosić nie zgadzając się z ustaleniami kontrolujących. Powyższe z kolei poddaje więc również w wątpliwość twierdzenie organu odwoławczego, że skarżący nie skorzystał ze swojego uprawnienia przysługującego mu zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach. Organ bowiem powinien przede wszystkim jednoznacznie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości wykazać, że skarżący miał możliwość zapoznania się z raportem z kontroli i mimo upływu stosownego czasu (14 dni), nie skorzystał z możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została również wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 Kpa nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne i zarazem sporne w niniejszej sprawie okoliczności. W tym celu powinien przede wszystkim wyjaśnić czy w ogóle i w jakim terminie skarżącemu doręczono raport z czynności kontrolnych. Dopiero bowiem wówczas organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa w sposób należyty i przekonywujący, uzasadnione. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.