VIII SA/Wa 548/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - ze zm., dalej jako "K.p.a.") w związku art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 - ze zm., dalej jako "ustawa o PSP") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033 z 2005 r.) odmówił przyznania - st. kpt. P.S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na dzień złożenia wniosku strażak zajmuje lokal mieszkalny w P., który jest własnością teściów. P. S. był właścicielem lokalu mieszkalnego w R., który spełniał normy mieszkaniowe. Z dniem [...] stycznia 2011 r. strażak stracił prawo do pobierania równoważnika, bowiem R. stał się miejscowością pobliską do miejsca pełnienia przez strażaka służby. W dniu [...] czerwca 2012 r. wnioskodawca złożył oświadczenie mieszkaniowe w związku z tym, że po urodzeniu dziecka jego mieszkanie nie spełniało przysługujących mu norm mieszkalnych. Strażak posiadał bowiem lokal o powierzchni mieszkalnej [...] m2, przy przysługujących mu pięciu normach zaludnienia (tj. od 7 do 10 m2). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W dniu [...] sierpnia 2012 r. z uwagi na sytuację osobistą funkcjonariusz sprzedał mieszkanie w R. i obecnie nie jest właścicielem, ani współwłaścicielem żadnego lokalu mieszkalnego. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o PSP, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wobec braku równoważnika ustalonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. fakt zbycia mieszkania nie może stanowić podstawy do przyznania równoważnika obecnie. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wniósł o jej uchylenie podnosząc, że w chwili urodzenia dziecka w 2012 r. nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych według przysługujących mu norm zaludnienia. W związku z powyższym zdaniem odwołującego się przysługuje mu prawo zarówno do ubiegania się o lokal mieszkalny spełniający wymagania jak również do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie powyższego powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 104 K.p.a. i art. 78 ustawy o PSP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtarzając ustalenia organu I instancji podniósł, że funkcjonariusz otrzymał w sprawie wnioskowanego świadczenia odmowną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., od której to nie odwołał się. W dniu [...] sierpnia 2012 r. zbył zaś posiadany dotychczas lokal mieszkalny i zamieszkał w lokalu do którego tytuł prawny mają teściowie. Z art. 78 ustawy o PSP jednoznacznie wynika, iż uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługują tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby, albo w miejscowości pobliskiej (art. 74 ust 3 ww. ustawy). Równoważnik pieniężny za brak lokalu nie stanowi formy zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej strażaka, gdy nie posiada on lokalu spełniającego normy zaludnienia. Strażak ma jednak prawo do ubiegania się o pomoc finansową na poprawę warunków mieszkaniowych. Na powyższą decyzję P. S. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie równoważnika zajmował lokal mieszkalny w miejscowości P., który jest własnością teściów. Był wprawdzie właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w R., jednakże z uwagi na sytuację osobistą, w dniu [...] sierpnia 2012 r. dokonał jego sprzedaży. Obecnie nie jest właścicielem, ani współwłaścicielem żadnego lokalu mieszkalnego. Od chwili narodzin dziecka nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu przysługujących mu norm zaludnienia (art. 76 ust. 2 ustawy o PSP), w związku z tym przysługuje mu prawo zarówno do ubiegania się o lokal mieszkalny spełniający wymagania, jak również do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponownie powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji skarżący dodał, że decyzje organów są dla niego krzywdzące, bowiem w dalszym ciągu nie posiada zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. Nr 270, dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem naruszają one prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z ww. przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Stosownie do treści art. 75 ust. 3 ustawy o PSP, członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi nomom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Z kolei z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wynika, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Stosownie do ust. 2 ww. artykułu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje jeżeli, m.in. strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP jednoznacznie zatem wynika, iż uprawnienie do uzyskania równoważnika pieniężnego przysługuje za brak lokalu mieszkalnego ale tylko w przypadku, gdy strażak nie posiada takiego lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską ustawodawca przyjmuje przy tym miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania (art. 74 ust. 3 ustawy o PSP). Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżącemu nie przyznano prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Poza sporem jest również, że skarżący posiadał w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, który następnie sprzedał z uwagi na sytuację osobistą, a przedmiotowy lokal o powierzchni mieszkalnej [...] m2 nie spełniał przysługujących strażakowi pięciu norm zaludnienia. Bezspornym jest również, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pełnienia służby, w lokalu mieszkalnym do którego tytuł prawny posiadają teściowie. Sporne zaś jest, czy w takiej sytuacji skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji odmawiając skarżącemu wnioskowanego świadczenia wskazuje, że wobec braku prawa do równoważnika ustalonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydanej w wyniku złożenia przez skarżącego poprzedniego wniosku, fakt zbycia mieszkania nie może stanowić podstawy do przyznania równoważnika obecnie. Organ odwoławczy wskazuje, że skarżący nie odwołał się od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., a następnie zbył posiadany przez siebie lokal mieszkalny. Równoważnik pieniężny za brak lokalu nie stanowi zaś formy zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej strażaka, gdy nie posiada on lokalu spełniającego normy zaludnienia. Skarżący ma jednak prawo do ubiegania się o pomoc finansową na poprawę warunków mieszkaniowych. W ocenie Sądu, taka argumentacja organów obu instancji jest nieprawidłowa. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 78 ust. 1 ustawy o PSP nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 8 ww. ustawy. Ustawodawca przewidując możliwość udzielenia strażakom pewnego przywileju finansowego miał na celu pomoc w zaspokojeniu potrzeby mieszkaniowej strażaka i uprawnionych członków jego rodziny. Wykładnia gramatyczna art. 74 ust. 1 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy o PSP prowadzi do wniosku, że zaspokojenie tej potrzeby następuje przede wszystkim przez przydział lokalu mieszkalnego. Do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażak otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny jest bowiem surogatem zasadniczego uprawnienia, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli strażak nie posiada lokalu (por. uchwałę NSA z dnia 26 lutego 2008 r., I OSP 3/08, Lex 364569). Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy strażak jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 76 ustawy o PSP mu nie przydzielono, to nie można odmówić równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez strażaka lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Potrzeby mieszkaniowe strażaka mianowanego mogą bowiem być uznane za zaspokojone jedynie wówczas, gdy posiada on lokal mieszkalny, spełniający określone kryteria. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym strażakowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy strażakowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobów określonych w art. 76. Wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP uprawnienie do równoważnika pieniężnego jest prawem pochodnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczenie to ma charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest więc rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Nie ulega wątpliwości, że służbę pożarniczą cechuje daleko idąca dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, z racji niemożliwego zaplanowania szczególnie działań gaśniczo-ratowniczych, skoro działania te dotyczą zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, a których skala może wymagać udziału wszystkich strażaków danej jednostki i to niezależnie od pory dnia i nocy. Z tego względu, oczywistym wymogiem służby pożarniczej jest gotowość jej pracowników do wykonywania zadań w każdym czasie i o każdej porze, co wymusza konieczność zamieszkiwania tych osób w pobliżu jednostki pełnienia służby, aby zapewnić uzyskanie gotowości wykonywania działań ratowniczo-gaśniczych w jak najkrótszym czasie. W tym właśnie celu, w omawianym art. 78 ust. 1 ustawy o PSP związano prawo otrzymania przez strażaka równoważnika pieniężnego z faktem nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, aby strażak mógł zapewnić sobie we własnym zakresie zamieszkiwanie w pobliżu jednostki pełnienia służby, niezależnie od tego, czy posiada lokal mieszkalny poza miejscem pełnienia służby i poza miejscowością pobliską. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć, aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone. Z decyzji organów można wywnioskować, że skoro skarżący posiadał lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej, a następnie go zbył i obecnie zamieszkuje u teściów w miejscowości pełnienia służby to nie należy mu się wnioskowane przez niego świadczenie. Zauważyć jednak należy, że organy same przyznają, iż lokal mieszkalny który został zbyty przez skarżącego nie spełniał przysługujących mu norm zaludnienia. Z kolei zaś sam fakt zamieszkiwania u teściów posiadających tytuł prawny do lokalu czy też domu położonym w miejscowości pełnienia przez skarżącego służby nie oznacza, że skarżącemu nie przysługuje prawo do przedmiotowego równoważnika. Jest to tym bardziej uzasadnione, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń chociażby co do tego czy zajmowana przez skarżącego w posiadanym przez jego teściów lokalu mieszkalnym (domu) część powierzchni mieszkalnej odpowiada przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Co więcej - organy nie wyjaśniły nawet charakteru tego zamieszkiwania, tj. czy skarżący zamieszkuje u teściów np. jako najemca czy też na zasadzie użyczenia. W konsekwencji organy nie mogły przyjąć, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z powodu posiadania takiego lokalu przez członków jego rodziny. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, nie uzasadniły też w przekonywujący sposób swoich decyzji, uchybiając tym samym przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Organy obu instancji dokonały też błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. oraz powyższe wskazania Sądu po raz kolejny rozpozna wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.