VIII SA/Wa 549/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał D. J. (zwana dalej: skarżąca, inwestor) w pkt 1 – skrócenie połaci dachu przybudówki zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości L. przy ul. S., [...] L., w części wystającej poza granice ww. działki; w pkt 2 - wykonać orynnowanie bezpośrednio przy ścianie ww. przybudówki, tak aby krawędź rynny nie występowała poza lico ściany i odprowadzić wody opadowe na własną posesję. Termin wykonania ww. robót określono do [...] maja 2015 r. Uzasadniając decyzję PINB wyjaśnił, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek I. P., kwestionującej dach wykonany na przybudówce - wejście do kotłowni, znajdującego się w L. przy ul. S.. W wyniku oględzin przeprowadzonych na gruncie [...] grudnia 2014 r. i kontroli przedmiotowego budynku stwierdzono, że zadaszenie na przybudówce o wymiarach [...] x [...] i wysokości od [...] – [...] wykonane jest jako konstrukcja drewniana kryta blachą trapezową, ze spadkiem w kierunku sąsiedniej działki, bez orynnowania. Zadaszenie wysunięte jest poza ścianę przybudówki ok. [...] cm. W toku postępowania (prowadzonego w sprawie stanu prawnego dachu wykonanego na przybudówce) PINB ustalił, iż inwestorem przedmiotowego zadaszenia na przybudówce była D. J.. Przy obiekcie doszło do robót budowlanych polegających na jego remoncie – wykonaniu zadaszenia przybudówki. Na remont przybudówki polegający na wykonaniu zadaszenia niezbędne było zgłoszenie wykonania robót nie wymagających pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.) złożone w Starostwie Powiatowym w L., którego inwestorka nie dokonała. Według oświadczenia I. P. ww. roboty budowlane zostały wykonane w dniach [...] i [...] listopada 2014 r. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest nieorynnowany w wyniku czego wody opadowe mogą przenikać na sąsiednią działkę co jest niezgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 27, poz. 690, zwane dalej: rozporządzeniem MI), wedle którego w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Powyższe nieprawidłowości i ustalenia skutkowały wdrożeniem przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 – art. 51 p.b. PINB stwierdził, iż roboty budowlane przy wykonaniu zadaszenia na spornej przybudówce prowadzone przez inwestora zostały zakończone. Wystające zadaszenie dachu poza lico ściany ok. [...] cm na budynku, który jest usytuowany w granicy narusza własność sąsiedzką. Spadek dachu przedmiotowego budynku wykonany jest w kierunku sąsiedniej działki. Z uwagi na fakt, że wykonane zadaszenie znajduje się obecnie w dobrym stanie technicznym, PINB odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania opinii technicznej. Natomiast za konieczne uznał wykonanie robót budowlanych wskazanych w sentencji niniejszej decyzji, co umożliwi doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, wobec nieustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca podała, że T.D. działając jako inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] października 2013r. nakazał skarżącej opracować ekspertyzę techniczną budynku na działce [...] na jej koszt. Po sporządzeniu ekspertyzy postanowieniem nr [...] i [...] z [...] lutego 2014 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy WINB wskazał, iż nałożenie na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. było właściwe. Wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu przybudówki zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w L.. PINB ustalił, iż ww. roboty budowlane zrealizowane zostały bez ich uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego zasadne było przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec tej inwestycji. W toku czynności wyjaśniających stwierdzono, że pokrycie dachu w obecnym kształcie narusza granicę działki sąsiedniej, a z uwagi na brak orynnowania wody opadowe mogą przedostawać się na działkę sąsiednią. Wobec powyższego organ I instancji uznał za zasadne zobowiązanie inwestora do doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez skrócenie połaci dachu przybudówki zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. S. w L. w części wystającej poza granice działki, wykonanie orynnowania bezpośrednio przy ścianie ww. obiektu, tak by krawędź rynny nie wystawała poza lico ściany oraz odprowadzanie wód opadowych na własną nieruchomość. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 29 p.b. określa jakie obiekty i roboty budowlane nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a przepis art. 30 p.b. określa wymagania, jakimi należy objąć działalność budowlaną zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z regulacją art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jak wynika z akt sprawy, wskazane wyżej roboty budowlane nie zostały zgłoszone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i wobec tego zasadne jest zastosowanie w sprawie procedury naprawczej z art. 50 - 51 p.b. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Zdaniem WINB organ I instancji poprawnie przeprowadził czynności wyjaśniające w sprawie, a także dokonał stosownych ustaleń w kwestii możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wymienione pokrycie dachowe znajduje się obecnie w dobrym stanie technicznym, niemniej jednak obiekt usytuowany jest w granicy działki (kwestie rozgraniczenia nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] zostały rozstrzygnięte wyrokiem Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...]), a pokrycie dachu wystaje około [...] cm poza ścianę przybudówki. Wskazał, iż według regulacji § 28 rozporządzenia MI, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (pkt 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (pkt 2). Natomiast zgodnie z § 29 tego aktu dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Powołane wyżej przepisy rozporządzenia MI należy uwzględniać zawsze, przystępując do budowy lub wykonywania robót budowlanych wymienionych w art. 29 p.b. Każdy obiekt budowlany winien być wznoszony zgodnie ze szczegółowymi przepisami techniczno-budowlanymi, przez co zagwarantowane zostaje bezpieczeństwo jego użytkowania dla samego inwestora, jak i odpowiedni poziom bezpieczeństwa dla właścicieli oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich. Zatem nałożenie obowiązku skrócenia połaci dachu ww. obiektu jak również zobowiązanie skarżącej do wykonania orynnowania bezpośrednio przy ścianie ww. obiektu, tak by krawędź rynny nie wystawała poza lico ściany oraz odprowadzanie wód opadowych na własną nieruchomość są zasadne. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, iż organy orzekające w sprawie były stronnicze i niekompetentne, zaś postępowanie prowadzone było nierzetelnie. Skarżąca podała, że podczas kontroli przedmiotowego budynku, zgłaszano kilkakrotnie, iż toczą się postępowania administracyjne oraz rozgraniczeniowe. Przedstawiciel PINB proszony kilkakrotnie o okazanie punktów granicznych na gruncie, na podstawie których robi obliczenia co do wystającego zadaszenia naruszającego własność sąsiedzką nie potrafił odpowiedzieć i ich okazać. Wobec męża I. P. zostało wszczęte postępowanie karne za usuwanie i niszczenie słupków granicznych (jest nagranie gdzie sam do tych czynów się przyznaje). Skarżąca za istotny uznała fakt, iż sporny dach istniał jeszcze przed zakupem nieruchomości przez skarżącą. Małżonkowie P. dokonali rozbiórki tego całego dachu i dokonali pełnej dewastacji budowlanej nie tylko samego dachu ale także i skarpy zabezpieczonej przed osuwaniem schodami. Zgodnie z opinią biegłego K. L. należało pilnie wykonać zadaszenie tynku z powodu zalewania pomieszczenia przybudówki i kotłowni w czasie opadów atmosferycznych. Podniosła, że granica działek wciąż nie została ostatecznie rozstrzygnięcia. W decyzji użyto określenia "zadaszenie wysunięte o około [...] cm" czyli jaka część wystaje? Zdaniem skarżącej wydane w postępowaniu przez organy obu instancji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, są krzywdzące dla rodziny i są szykanowaniem przez rodzinę P. za zgodą i przyzwoleniem organów. Podała również, że orynnowanie dachu przybudówki zostało wykonane, ale fakt ten także ukryto w zaskarżanej decyzji poprzez podtrzymanie cytatu "wykonanie orynnowania". W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd kontrola podjętych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co spowodowało konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 p.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Ww. przepis organy zastosowały uznając, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej polegającej na samowolnym (bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu) zadaszeniu przybudówki budynku kotłowni na działce nr [...] przy ul. S. w L.. Wskazać w tym miejscu należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przedstawiony w zaskarżonych decyzjach stan sprawy nie daje się zweryfikować co do jego prawidłowości. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych organ I instancji w dniu [...] stycznia 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu prawnego dachu wykonanego na przybudówce - wejścia do kotłowni (k. [...], tom II akt organu I instancji), tymczasem powołane w decyzji organu I instancji przepisy dotyczą samowoli budowlanej. Ustalenia faktyczne organu I instancji wynikające z decyzji nie pozwalały organowi na stwierdzenie, że wystające zadaszenie dachu poza lico ściany około [...] cm, na dachu budynku, który jest usytuowany w granicy, narusza własność sąsiedzką. PINB nie wskazał w oparciu o jakie dane (z dokumentów) ustalił naruszenie własności sąsiedzkiej. Z decyzji administracyjnych nie wynika czyją własność sąsiedzką narusza wystające zadaszenie, również organy całkowicie pominęły w dokonanej ocenie czy przy wydaniu decyzji opierały się na mapach, których (mapach), sporządzonych dla jakich celów. Zauważyć należy, że nakaz wynikający z decyzji organu I instancji cyt.:" skrócenie połaci dachu przybudówki zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości L. przy ul. S., w części wystającej poza granice ww. działki", w ocenie Sądu jest tak nieprecyzyjny, że rodzi wątpliwość wykonania tak sprecyzowanej sentencji decyzji. Decyzja organu powinna być tak sprecyzowana, aby nie było wątpliwości prawnych i faktycznych co do jej wykonania, bez względu na to, kto będzie wykonywał daną decyzję. Kolejna nieścisłość organu odwoławczego, to powołanie się na kwestię rozgraniczenia nieruchomości o nr [...] i [...] w sprawie [...]. Tymczasem faktycznie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, ale w sprawie [...], w której zapadło postanowienie w dniu [...] kwietnia 2011r. Jak wynika z treści tego postanowienia (kserokopia, k. [...]-[...] akt administracyjnych organu I instancji) Sąd Okręgowy w R. w sprawie [...] z dnia [...] listopada 2011 r. - pkt III postanowienia (Sądu Rejonowego w L.) dotyczący rozgraniczenia działek [...] i [...] uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Zatem kwestia rozgraniczenia działek [...] i [...] nie zakończyła się rozgraniczeniem nieruchomości. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, iż sprawa powołana przez organ o sygn. akt [...] nie dotyczyła rozgraniczenia nieruchomości i została błędnie przywołana przez organ. Przedwcześnie zatem, w ocenie Sądu, dokonano ustaleń, że wystające zadaszenie o około [...] cm narusza własność sąsiedzką, skoro nie oparto się o mapę po rozgraniczeniu (granicy) działek jeżeli powyższe rozgraniczenie nie zostało zakończone w postępowaniu sądowym. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy właściwie ustalą przedmiot prowadzonego postępowania, prawidłowo ustalą stan faktyczny sprawy – w szczególności w oparciu o prawomocnie i ostatecznie ustaloną granicę pomiędzy działkami [...] i [...]. Organy orzekające w sprawie powinny zatem dołączyć oryginały (bądź poświadczone kopie) postanowienia Sądu o rozgraniczeniu nieruchomości, w sytuacji ustalenia, że granica pomiędzy nieruchomościami ma wpływ na prowadzoną sprawę dotyczącą wystającego zadaszenia. Dołączą także w takiej sytuacji mapę na której opierał się Sąd rozgraniczający działki. Jeżeli do kompleksowego wyjaśnienia sprawy niniejszej brak jest wyjaśnienia – ustalenia granicy pomiędzy ww. działkami organ winien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Oczywiście w pierwszej kolejności należy ustalić czy postępowanie rozgraniczeniowe ma wpływ na prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego, po ustaleniu prawidłowo przedmiotu postępowania. Wydane wskutek ponownego rozpoznania sprawy decyzje winny odpowiadać regulacjom art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi w zakresie wadliwości ustalonego stanu faktycznego okazały się uzasadnione. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku (o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku.