VIII SA/Wa 550/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu kosztów poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2019r. Nr [...], na podstawie której ww. organ, po rozpoznaniu odwołania M. M. reprezentowanego przez kuratora od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dn. [...] listopada 2018r. Nr [...] zobowiązującej M. M. jako spadkobiercę po Z. M. do zwrotu z masy spadkowej kwoty [...] zł na rzecz Gminy Miasta [...] – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] tytułem wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu zmarłego, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji – orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO w [...] wskazało, że Prezydent Miasta [...] po przeprowadzeniu stosownego postępowania wydał w dn. [...] listopada 2018r. ww. decyzję na podstawie której zobowiązano M. M. jako spadkobiercę po Z. M. zmarłego dnia [...].12.2015r. w [...] i ostatnio na stałe zamieszkałego w [...] przy ul. K. do zwrotu z masy spadkowej kwoty [...] zł na rzecz Gminy Miasta [...] — Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] tytułem wydatków poniesionych na pokrycie kosztów pogrzebu zmarłego, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w ustawowym terminie M. M. reprezentowany przez kuratora A. G. wnosząc o ponowne zbadanie sprawy i z uwagi na upływ czasu, w jakim można było ubiegać się o przyznanie zasiłku pogrzebowego po zmarłym Z. M. umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów, tj.: art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej; art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 44 ustawy o pomocy społecznej. SKO w [...] orzekając, po rozpatrzeniu odwołania, o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji, wskazało na następująca argumentację: Przede wszystkim organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie należało najpierw ustalić, czy sprawa dotycząca dochodzenia przez gminę zwrotu z masy spadkowej pokrytych przez nią kosztów pogrzebu w oparciu o art. 96 ust.3 ustawy z dn. 12.03.2004r. o pomocy społecznej, ma charakter administracyjny i wymaga wydania decyzji w tym przedmiocie. W ocenie Kolegium, dochodzenie przez gminę zwrotu z masy spadkowej pokrytych przez nią kosztów pogrzebu nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w drodze administracyjnej. Żądanie zwrotu kosztów pogrzebu ma bowiem charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawę stanowią przepisy Kodeksu cywilnego - art.96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazuje jedynie źródła, z których gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydatkowanych na ten cel kosztów. W pierwszej kolejności zwrot tych kosztów może być uzyskany z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje - z masy spadkowej zmarłego. Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31.01.1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. t. Dz. U. 2017r., poz. 912 ze zm.), zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy. W dalszym toku wywodu organ odwoławczy wskazał, że obowiązek pochowania zwłok, określony w powołanym powyżej przepisie, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw (art. 10 ust.4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego (art. 44 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy (art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przepis art.96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określa specjalną zasadę ustalania źródła zwrotu wydatków. Gmina organizująca pogrzeb ma prawo do pokrycia jego kosztów z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje - z masy spadkowej zmarłego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że zasiek pogrzebowy jest świadczeniem jednorazowym z ubezpieczenia społecznego uregulowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest on przyznawany na pokrycie kosztów pogrzebu i przysługuje w razie śmierci: ubezpieczonego; osoby pobierającej emeryturę lub rentę; osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania; członka rodziny osoby wymienionej w dwóch pierwszych przypadkach. Zasiłek pogrzebowy przysługuje osobie, która pokryła koszty pogrzebu, w wysokości 4000 zł. W razie pokrycia kosztów pogrzebu przez pracodawcę, dom pomocy społecznej, gminę, instytucję zakonną lub diecezjalną zasiłek przysługuje tym podmiotom w wysokości udokumentowanych kosztów pogrzebu, nie większej jednak niż 4000 zł. Organ odwoławczy podniósł także, że prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa w razie niezgłoszenia wniosku o jego przyznanie w ciągu 12 miesięcy od dnia śmierci osoby po której przysługuje zasiłek. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że gmina może ubiegać się o zasiłek, jeżeli zmarły był uprawniony do jego przyznania i tylko do wysokości kosztów pogrzebu, które nie przekraczają ww. wysokości. Jeżeli zmarły nie był ubezpieczony, nie pobierał emerytury ani renty, jak również nie spełniał warunków do otrzymania tych świadczeń, gmina może dochodzić zwrotu kosztów pogrzebu jedynie z masy spadkowej. Wskazując na przepis art. 922§3 k.c. zgodnie z którym do długów spadkowych należą także koszty pogrzebu spadkodawcy, SKO stwierdziło, że dochodzenie przez gminę zwrotu kosztów pogrzebu z masy spadkowej odbywa się na gruncie przepisów prawa cywilnego – spadkowego, w związku z czym brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie pismem z dn. [...] czerwca 2019r. złożył Prokurator Rejonowy [...] w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 96 ust.3 w zw. z art. 104 ust.1 ustawy z dn. 12 marca 2004r. o pomocy społecznej polegające na nie zastosowaniu przez SKO w [...] ww. przepisów wobec M. M.. W oparciu o art. 145§1 pkt.1 p.p.s.a. prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że zgodnie z treścią art. 96 ust.3 u.p.s. w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Tryb dochodzenia tych roszczeń reguluje natomiast art. 104 u.p.s., który wskazuje że należności z tytułów wydatków na świadczenia społeczne, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściąganiu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący prokurator wskazał, że w przyjętej linii orzeczniczej art. 96 u.p.s. pozostaje w związku z art. 104 ww. ustawy, wobec czego błędne jest przyjęcie przez SKO stanowiska, iż dochodzenie przez gminę zwrotu kosztów pogrzebu nie należy do spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, lecz na gruncie przepisów prawa cywilnego- spadkowego. Błędnym jest także pogląd, że art. 96 ust.3 u.p.s. wskazuje jedynie źródła na podstawie których gmina organizująca pochówek może domagać się zwrotu poniesionych na ten cel kosztów. W tym zakresie, na poparcie stanowiska skarżący powołał pogląd zawarty w treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dn. 24.11.2017r. sygn. II SA/Łd 751/17, z którego wynika że w przypadku, gdy organ chce uzyskać zwrot poniesionych kosztów pogrzebu powinien w tym celu przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję w tym przedmiocie. Ponadto prokurator wskazał na istniejący w doktrynie pogląd o przynależności pomocy społecznej do prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej wywodząc jak w treści zaskarżonej decyzji. W sprawie stanowisko zajął także uczestnik postępowania M. M. reprezentowany przez ustanowionego kuratora w osobie A. G.. Uczestnik postępowania wniósł o nieuwzględnienie skargi. Podniósł, że w postępowaniu nie wyjaśniono dostarczenie, czy Z. M. w chwili śmierci pozostawał w ubezpieczeniu miał lub mógł mieć prawo do emerytury lub renty bądź też, czy pozostały po nim osoby (dzieci lub wnuki) pozostające w ubezpieczeniu, w szczególności czy w ubezpieczeniu pozostawał M. M. i czy ma pozostające w ubezpieczeniu dzieci. Należy przy tym zaznaczyć, że Z. M. w chwili miał 63 lata, mógł mieć więc prawo do świadczeń emerytalno - rentowych. Ponadto powszechnie przyjmuje się, że osoba zmarła w chwili śmierci była całkowicie niezdolna do pracy, spełniała więc warunki do przyznania świadczenia. Ponadto nie wiadomo, i tego organ nie ustalił w postępowaniu nie ustalił, jaki spadek pozostawił Z. M., czy pozostałe po nim zobowiązania przewyższają pasywa. Sformowanie "z masy spadkowej" wyklucza też pokrycie kosztów pogrzebu z innych składników majątku spadkobiercy. Wszystkie ww. okoliczności organ administracyjny powinien zbadać z urzędu, czego jednak nie uczynił, przedwczesne więc było wydanie decyzji zobowiązującej M. M. do pokrycia kosztów pogrzebu po Z. M.. Ubocznie należy wskazać, że wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść M. M.. Należy przy tym wskazać, że sanowanie powyższych uchybień nie jest celowe i możliwe, albowiem od śmierci Z. minął już ponad rok, tak więc nie jest możliwe uzyskanie w związku z jego śmiercią zasiłku pogrzebowego. Odpowiedzialnością za powyższe nie sposób jednak, zdaniem uczestnika, obciążać M. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej przedstawionych granicach należało uznać, że decyzja organu odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dn. 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz U 2017r. poz. 1769, dalej jako: "u.p.s."). Art. 96 u.p.s. normuje zasady zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, stosownie do którego 1. Obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1)osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2)spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3)małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. 2. Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. 3. W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. 4. Rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Art. 96 ust.3 u.p.s. ustala specjalną zasadę ustalania źródła zwrotu wydatków wskazując, że wydatki poniesione przez organ gminy na pokrycie kosztów pogrzebu dochodzone są z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli zasiłek taki nie przysługuje - z masy spadkowej. Przepis ten obliguje zatem gminę, która poniosła koszty pogrzebu do ustalenia w pierwszej kolejności, czy zmarłemu przysługiwał zasiłek pogrzebowy. W razie poniesienia kosztów pogrzebu gmina jest uprawniona do ubiegania się o zasiłek pogrzebowy, o ile przysługiwał on po zmarłej osobie. Zasiłek pogrzebowy jest świadczeniem jednorazowym z ubezpieczenia społecznego uregulowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest on przyznawany na pokrycie kosztów pogrzebu i przysługuje w razie śmierci: ubezpieczonego; osoby pobierającej emeryturę lub rentę; osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania; członka rodziny osoby wymienionej w dwóch pierwszych przypadkach. Zasiłek pogrzebowy przysługuje przede wszystkim osobie, która pokryła koszty pogrzebu. Jak wynika z kolei z art. 79 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jeżeli to gmina pokryła koszty pogrzebu, przysługuje jej zasiłek pogrzebowy w wysokości udokumentowanych kosztów pogrzebu, pod warunkiem, że po zmarłym taki zasiłek przysługuje (art. 77 ust. 1 u.e.r.). Pamiętać jednak należy, że prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa w razie niezgłoszenia wniosku o jego przyznanie w okresie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, względnie od dnia pogrzebu (art. 81 ust. 1 i 2 u.e.r.). To oznacza, że jeżeli gmina zaniechała złożenia wniosku w powyższym terminie, to nie może ona żądać zwrotu wydatków na pogrzeb z masy spadkowej. Powyższe uregulowania w ocenie Sądu należy rozumieć w ten sposób, że właściwy ośrodek pomocy społecznej, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o otwarciu spadku powinien wystąpić do spadkobierców zmarłego lub właściwej gminy z wnioskiem o pokrycie kosztów pogrzebu. Do wniosku ośrodek powinien załączyć kopie dokumentów potwierdzających poniesione koszty pogrzebu, zaś w przypadku uchylania się spadkobierców od ciążącego na nich obowiązku, ośrodek powinien wystąpić o zwrot kosztów sprawionego pogrzebu na drogę sądową w postępowaniu cywilny o zapłatę. Tak określone żądanie, jak będące przedmiotem w rozpoznawanej sprawie, nie mieści się w katalogu spraw załatwianych w drodze administracyjnej. Żądanie zwrotu kosztów pogrzebu ma bowiem charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawę stanowią przepisy Kodeksu cywilnego. ( vide postanowienie NSA z dn. 04.07.2017r. sygn. OW 17/17, dostępne pod adresem www. cbois.nsa. gov.pl) Mając powyższe na względzie Sąd w składzie orzekającym w sprawie, analizując pod kątem legalności zaskarżoną decyzję SKO w [...], stwierdza, że jest ona prawidłowe i zgodna z obowiązującymi w przedmiotowej materii przepisami prawa, ponieważ w postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygania i zobowiązywania M. M. jako spadkobiercę po zmarłym ojcu Z. M. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez MOPS w [...] poniesionych wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu ww. zmarłego. Organy administracji prawidłowo więc zastosowały instytucję umorzenia postępowania przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem żądanie zwrotu kosztów pogrzebu ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego podstawę stanowią przepisy k.c. Brak jest więc podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w postępowaniu administracyjnym; brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia żądanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.