VIII SA/Wa 552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 2b, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1122/2009") oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej: "K.p.a.") orzekł o przyznaniu M.K. płatności bezpośrednich na rok 2013 (zwana dalej: "płatność OB") w wysokości [...] zł w tym jednolitą płatność obszarową (zwana dalej: "JPO") w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł, oraz odmówił przyznania: 1) uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (zwana dalej: "UPO") 2) płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji odnośnie JPO wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku oraz powierzchnia kwalifikowana wynosiła [...] ha, a powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej/kontroli na miejscu wynosiła [...] ha. Inspektorzy terenowi ustalili bowiem, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej. W konsekwencji został nadany kod DR50 (przesunięcie granic odniesienia działki) skutkujący redukcją powierzchni działki rolnej A do powierzchni [...] ha. Odnośnie UPO organ wyjaśnił, że ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia uzupełniającą płatnością podstawową, płatność ta została odmówiona. Również ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia specjalną płatnością obszarową do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych płatność ta została odmówiona i została nałożona sankcja. Odwołanie od ww. decyzji złożyła M.K. wskazując, że jak wynika z raportu z czynności kontrolnych, powierzchnia działki rolnej o symbolu A, zmierzona przez inspektorów wynosiła [...] ha, a jej powierzchnia stwierdzona [...]ha. Inspektorzy terenowi ustalili zaś, że powierzchnia działki jest mniejsza i wynosi [...] ha. Wobec powyższego wniosła o ponowną kontrolę i pomiar powierzchni działki A na miejscu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. K. we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] grudnia 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzona została kontrola metodą inspekcji terenowej, która stwierdziła przedeklarowanie powierzchni użytków na działce rolnej o symbolu A – DR 50 (przesunięcie granic odniesienia działki) oraz o symbolu B1 – powierzchnia stwierdzona [...] ha. Pozostałe błędy nie miały wpływu na ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności. Do beneficjentki został wysłany raport z czynności kontrolnych. Strona w ustawowym terminie złożyła zastrzeżenia do raportu, jednakże jego wyniki zostały podtrzymane. Dyrektor ARiMR wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczących przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z art. 28 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych. W takcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że powierzchnia działki A jest mniejsza o [...] ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynika z przesunięcia granic uprawy w stosunku do granic ewidencyjnych działki, w konsekwencji w granicach ewidencyjnych działki nr [...] deklarowanej przez stronę jako działka A znajduje się [...] ha uprawy. Z uwagi na treść deklaracji we wniosku organ uwzględnił taką powierzchnię do płatności. Strona w niniejszej sprawie zgłosiła do JPO powierzchnię [...] ha, jednakże z uwagi na błąd DR50 pomniejszono powierzchnię działki A o [...] ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła więc [...] ha, to jest procentowo 4,1667 %. W takiej zaś sytuacji, z uwagi na treść art. 58 akapit pierwszy powoływanego wyżej rozporządzenia, kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na działce B1 stwierdzono, iż powierzchnia [...] ha nie kwalifikuje się do UPO. Inspektorzy w trakcie kontroli stwierdzili bowiem tunele foliowe kwalifikujące się do grupy JPO. Natomiast na powierzchni wyłączonej z pomiaru inspektorzy stwierdzili szkółkę drzewek bożonarodzeniowych, nie kwalifikującą się do płatności. W konsekwencji różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w ramach UPO wyniosła [...] ha, to jest procentowo 31,1475%. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 odmówiono przyznania ww. płatności. W dalszej kolejności Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że analizując sprawę wziął pod uwagę zarzuty odwołania, jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził ich zasadności. Ze szkicu sporządzonego przez kontrolerów i załączonego do protokołu wynika, że działka A i B1 została pomierzona w całości, zgodnie z wnioskiem strony. Kontrolerzy uwzględnili tylko tę część działki która spełnia warunki przyznania płatności. Kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 43 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu, o którym mowa w ust. 2 i 3, jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej. Wypełniając wniosek strona winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w której szczegółowo opisano zasady wypełniania wniosków. Co więcej składając podpis pod wnioskiem (sekcja XI) wnioskodawca oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy. Organ w toku prowadzonego postępowania dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku. Za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła M. K. (dalej jako "skarżąca") wnioskując o jej uchylenie w części dotyczącej pomniejszenia płatności z powodu działki rolnej o symbolu A. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu, zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne ustalenie powierzchni ww. działki. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z pomniejszeniem tej działki o [...] ha, a jedynie o [...] ha. Powołała się przy tym na nowe pomiary powierzchni PEG na 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że powziął swoje ustalenia zarówno na podstawie wyników kontroli na miejscu w gospodarstwie strony, jak i pomiaru ortofotomapy. Wyjaśnił nadto, że powierzchnia ewidencyjno gospodarcza ustalana jest na dany rok kalendarzowy. W konsekwencji w kolejnym roku powierzchnia ewidencyjno gospodarcza może być inna, np. wskutek zmian na gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej: "ustawą o płatnościach"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ww. ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie stał jednak na straży praworządności i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Naruszył tym samym art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wyjaśnia podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu kwestii, które to mogą być istotne dla niniejszej sprawy. Przede wszystkim organ nie wyjaśnia dlaczego - mimo wniosku skarżącej zawartego w odwołaniu - nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu i pomiaru działki o symbolu A. Organ nie wyjaśnia też w wyczerpujący i przekonywujący sposób dlaczego przesunięcie granic odniesienia ww. działki ma wpływ na pomniejszenie JPO. Powołuje się przy tym na szkic sporządzony przez kontrolerów i załączony do protokołu, z którego to wynika, że m.in. działka o symbolu A została pomierzona w całości, zgodnie z wnioskiem strony. Tymczasem ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy raportu z czynności kontrolnych, co podniosła zresztą skarżąca już w swoim odwołaniu wynika, że powierzchnia zmierzona spornej działki wynosi jedynie [...] ha, a powierzchnia stwierdzona [...] ha. W przekazanych Sądowi przez organ aktach brak jest zaś ww. szkicu sporządzonego przez kontrolerów i załączonego do protokołu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w K.p.a. oraz wynikających z ustawy o płatnościach, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiają się w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie. W tym celu organ powinien wyjaśnić dlaczego nie przeprowadzono ponownej kontroli na miejscu i pomiaru działki o symbolu A, jak również wyjaśnić w wyczerpujący i przekonywujący sposób dlaczego przesunięcie granic odniesienia ww. działki ma wpływ na pomniejszenie płatności. Powołując się zaś w uzasadnieniu swojej decyzji na stosowne dokumenty, organ winien zadbać o to, aby znajdowały się one w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Dopiero po dokonaniu powyższego organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.