VIII SA/Wa 557/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2018 rok oddala skargę. Przedmiotem skargi A. B. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: W dniu 12 kwietnia 2018 r. A. B. (dalej jako: skarżąca, strona) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 r. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona zadeklarowała do płatności 4,46 ha powierzchni. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącej przyznania płatności redystrybucyjnej na 2018 r., natomiast przyznał stronie: - jednolitą płatność obszarową - 2018 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia; - płatność za zazielenienie - 2018 w wysokości [...] zł. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, iż powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 3,83 ha i powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Organ I instancji podał, że podczas kontroli administracyjnej w niniejszej sprawie stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2018. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, skarżąca złożyła odwołanie, podnosząc, że sporna działka jest usytuowana za budynkami i w obszarze Natura 2000. Rozpoznając odwołanie Dyrektor ARiMR na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa) decyzją z [...] maja 2019 r., [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz stanu sprawy, organ odwoławczy stwierdził zasadność wydanej przez organ I instancji decyzji. Wyjaśnił przy tym, iż dokonał ponownej kontroli, weryfikacji dokumentacji fotograficznej, a także dokonał analizy treści odwołania. Zauważył, że dokonane wykluczenia zostały przeprowadzone wskutek kontroli administracyjnej z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap, przy czym wykluczona z jednolitej płatności obszarowej powierzchnia 0,56 działki ewidencyjnej nr [...] nie jest utrzymywana w kulturze rolnej, z uwagi na zadrzewienie terenu. W związku z tym, organ przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy, z uwagi na fakt wystąpienia dysproporcji przekraczającej 3% lub 2 ha, w myśl przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str.48. z późn.zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska odnośnie wykorzystania działki w sposób podany w odwołaniu. Swoje stanowisko organ odwoławczy wsparł orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 19.05.2010 r. sygn. akt II SA/Łd 106/10 stwierdzając, iż: "zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji i następnie w skardze, bez wskazania dowodów na poparcie ich zasadności nie może odnieść zamierzonego skutku. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przestawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczno6ci sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ natomiast dysponuje dowodem w postaci raportu z przeprowadzanych w gospodarstwie czynności kontrolnych". W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, dlatego mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich i zastosowaniu zmniejszeń płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 7 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej działki nr [...], w szczególności brak należytego uzasadnienia przesłanek; które doprowadziły do zmniejszenia kwoty jednolitej płatności obszarowej i odmowy przyznania płatności redystrybucyjnej; 2. art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego poprzez pominięcie wyjaśnień złożonych w uzasadnieniu odwołania od Decyzji organu l instancji oraz wnioskowanie jedynie na podstawie sporządzonej dokumentacji fotograficznej; 3. art. 8 i 11 kpa poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji oraz braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy wskutek niedostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych zaskarżonej decyzji; II. błąd w ustaleniach faktycznych przez nieprawidłowe ustalenie, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności była nieprawidłowa i tym samym nieprawidłowe pomniejszenie powierzchni uprawnionej do płatności za rok 2018, a w konsekwencji przyznanie jednolitej płatności obszarowej w pomniejszonej wysokości i odmowę przyznania płatności redystrybucyjnej. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dowodu z przesłuchania skarżącej na okoliczność ustalenia powierzchni działki nr [...] wykorzystywanej na cele rolne i sposobu jej wykorzystania; 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów będących w posiadaniu ARiMR w postaci: a) raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w 2018 r., b) dokumentacji fotograficznej dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] wraz z informacjami wskazującymi datę i sposób wykonania zdjęć, podmiot, który je wykonywał, badanych parametrów sprzętu fotograficznego oraz opisu sposobu liczenia powierzchni działek ewidencyjnych na podstawie zdjęć: lotniczych ze wskazaniem granicy możliwych błędów w tym wyliczeniu, wszystkie na okoliczność ustalenia powierzchni działki nr [...] wykorzystywanej na cele rolne i sposobu jej wykorzystania, prawidłowości przebiegu kontroli. 4. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena decyzji organów ARiMR, na skutek złożonego wniosku przez skarżącą o przyznanie płatności bezpośrednich na 2018 r. Według skarżącej organy niesłusznie przyjęły zmniejszoną w wyniku kontroli powierzchnię ewidencyjną działki [...]. Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 uregulowano w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., dalej ustawa) z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji wspólnotowych (art. 62 w związku z art. 1 i 7 ustawy). Jednym z podstawowych wymogów uzyskania pomocy jest posiadanie gruntów rolnych o powierzchni powyżej 1 ha (art. 19 ust.1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: (1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz (2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. W myśl ustępu 2 pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Pomiar tych powierzchni dokonywany jest zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) - (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w myśl którego, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Dodać należy, że zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchną zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnia stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Jak wynika z akt, ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności oparte były o System Identyfikacji Działek Rolnych, na podstawie wyznaczonej powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W oparciu o zdjęcia została sporządzona aktualna ortofotomapa, która jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Taki sposób ustalania kwalifikującej się powierzchni odpowiada treści art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, co wskazano powyżej. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18) przyjmuje się, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są (art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011) do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ponadto ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. W niniejszej sprawie, w taki sposób zgodny z prawem została ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej, która następnie stanowiła podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, w tym wyliczenia płatności obszarowej i na zazielenienie. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, w przedmiotowych postępowaniach (w zakresie płatności bezpośrednich) organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Oznacza to, że na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia: 17 września 2015 r., II GSK 1729/14; 29 maja 2014 r., II GSK 420/13; 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13; 4 marca 2015 r., II GSK 98/14, wszystkie publ. cbosa). W konsekwencji więc, w toku postępowania przed organami to na skarżącej, jako beneficjencie pomocy, spoczywał procesowy obowiązek wykazania, że działalność rolnicza prowadzona jest na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni. Dowody w tym zakresie winna przedstawić i załączyć do odwołania. Zatem zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 11 kpa są całkowicie chybione. Zauważenia również wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 721/18) organ nie ma obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Podkreślić należy, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i akceptuje przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wracając do sprawy niniejszej, wyjaśnić należy, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że dokonane wykluczenia zostały przeprowadzone wskutek kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap. Wskazał także, że wykluczona z jednolitej płatności obszarowej powierzchnia 0,56 ha działki ewidencyjnej nr [...] nie jest utrzymywana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu, co skutkowało zastosowaniem art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 powołanego wyżej. Odnosząc się do powyższego nie sposób pominąć oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, w którym podniosła, iż "na kwestionowanym obszarze znajduje się stary mieszany sad, jest to działka przydomowa i jest ona inaczej uprawiana niż sad z owocami towarowymi". Skarżąca do pisma procesowego z dnia 21 sierpnia 2019 r. dołączyła kopię wniosku z 2017 r. oraz kserokopie materiału graficznego (z datą 18 styczeń 2017 r.). W ocenie Sądu złożona przez skarżącą dokumentacja (kserokopia) z 2017 r. nie może stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w systemie ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa w zakresie złożonego wniosku o płatności na 2018 r. Podobnie jak okazane na rozprawie zdjęcia satelitarne z ortofotomapy sporządzone przed kontrolą administracyjną. Warto tu podkreślić, że sama skarżąca ma świadomość, że działce ew. [...], stanowiącej działkę przydomową znajduje się stary sad mieszany, jak to ujęła skarżąca: "działka jest inaczej uprawiana niż sad z owocami towarowymi". Za słuszne Sąd uznaje stanowisko organu odwoławczego, że strona na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska odnośnie wykorzystania działki nr ew. [...], a mianowicie iż znajdują się tam drzewa owocowe. Organ odwoławczy nie miał zatem żadnych podstaw do weryfikacji zajętego stanowiska w sprawie. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji swoje ustalenia oparły przede wszystkim na wynikach kontroli administracyjnej wniosku i zgodzić się należało z organami, że ustalona powierzchnia kwalifikującą się do przyznania płatności na spornej działce została przyjęta prawidłowo. Ustalony przez organy stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. Tym samym, dołączona do pisma procesowego dokumentacja (kserokopia ortofotomapy ze stycznia 2017 r.) nie może zastąpić, czy też podważać podstawy ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy z kolei zasadnie wywiódł, że pomiar powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności został dokonany w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej z wykorzystaniem ortofotomapy. Nie można zatem stwierdzić, aby zaskarżona decyzja obarczona była błędem w ustaleniach faktycznych, co zarzucała autorka skargi. Wnioski dowodowe skarżącej podlegały oddaleniu. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi bezzasadne. Wydane decyzje zostały należycie uzasadnione, co powoduje, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie legalności czy też bezprawności przeprowadzonej kontroli administracyjnej, co spowodowało zmniejszenie kwoty jednolitej płatności obszarowej i odmowę przyznania płatności redystrybucyjnej. Reasumując, zarzuty skargi są bezzasadne, a decyzje odpowiadają prawu. Mając na uwadze powyższe, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.