VIII SA/Wa 558/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. J. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska biorąc za podstawę art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ.U z 2016 roku, poz. 1688, dalej jako u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] stycznia do [...] marca 2017 roku w firmie [...]–[...], gm. [...]- na terenie kopalni piasku położonej w [...] na części działki o nr ew. [...]– złoże piasku ,, [...]’’ gm. [...], udokumentowanych protokołem z kontroli nr [...]– zarządził: naliczyć i wnieść na konto urzędu marszałkowskiego opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za rok 2016 w terminie do dnia [...]kwietnia 2017 roku. Wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień [...] maja 2017 roku. W uzasadnieniu organ wskazywał, że R. J. jest właścicielem działki nr [...], na której zlokalizowana jest kopalnia piasku, ,,[...]’’ w miejscowości [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że obecnie kopalnia nie jest użytkowana. Na teren wyrobiska dowożone są i składowane odpady komunalne, które częściowo przykryte były warstwą piasku i gleby. Właściciel działki nie posiada decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów. Może jedynie zgodnie z decyzją Starosty [...], znak [...] z dnia [...] września 2011 roku udzielającej R. J. - prowadzącemu działalność gospodarczą i posiadającemu koncesję na wydobywanie piasków ze złoża położonego na działce nr [...]we wsi [...] prowadzić działalność w zakresie wydobycia piasku. W związku z tym nie ma możliwości składowania w wyrobisku jakichkolwiek odpadów. W związku z powyższym na podstawie art. 293 ust.3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (DZ.U z 2017 roku, poz. 517 dalej jako u.i.o.ś), za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Skargę na zarządzenie pokontrolne z dnia [...] kwietnia 2017 roku wniósł R.J.. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucał: - naruszenie prawa materialnego: - art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (DZ.U. z 2016 roku, poz. 1829 dalej jako u.s.d.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zawiadomienia skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w sytuacji, gdy jej przeprowadzenie nie uzasadniało bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Nadto protokół z kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku nie zawierał uzasadnienia przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia przedmiotowej kontroli; - art.293 ust.3 u.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie skarżącego za ,,podmiot korzystający ze środowiska‘’; - art. 3 ust.1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (DZ.U z 2016 roku, poz. 1987 dalej jako u.o.o.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu skarżącego za ,,posiadacza odpadów‘’; - art. 16 i art. 17 u.i.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy organ powziął wątpliwości co do podmiotów składujących nielegalnie odpady na nieruchomości nr ew. 128. - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na: - wybiórczym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych; - naruszaniu zasady uwzględnienia słusznego interesu strony, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w sprawie na niekorzyść skarżącego, co doprowadziło do wydania przez organ zarządzenia pokontrolnego w przedmiocie nałożenia na R. J. opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za rok 2016. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi odnosząc się do stawianych zarzutów wskazywał, że błędne jest stanowisko organu, iż nie zachodziła potrzeba zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli ponieważ zachodził przypadek bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. W świetle art. 79 u.s.d.g. organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na minimum 7 dni datą jej wszczęcia, chyba, że zachodzi przypadek wyżej wskazany. Organ w żaden sposób nie uzasadnił, iż zachodził szczególny przypadek zagrożenia dla życia, zdrowia, środowiska naturalnego. Skarżący nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu, iż na podstawie art. 293 ust.2 u.i.o.ś. można skarżącego zakwalifikować jako ,,podmiot korzystający ze środowiska‘’. Z przedstawionych wyjaśnień skarżącego w trakcie przedstawionej kontroli jednoznacznie wynika, że nie składował on żadnych odpadów na nieruchomości nr 128, co więcej nigdy nie udzielał zgody na ich składowanie. Nadto po odkryciu tychże odpadów na terenie kopalni niezwłocznie ten fakt zgłosił na policji. Nie zgodził się też z oceną organu, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 19 u.o.o. właściciel nieruchomości może zwolnić się od powyższej odpowiedzialności wskazując podmioty, które są posiadaczami odpadów. Skarżący w trakcie przeprowadzonej kontroli potwierdził, iż odpady nie należą do niego, a także nie są przez niego przywożone. Poinformował, że sprawę nielegalnego składowania odpadów zgłosił na policji. Niezrozumiałym dla skarżącego jest przypisywanie mu posiadania odpadów w sytuacji gdy przedstawiciele organu kontrolującego posiadają wiedzę skąd odpady pochodzą – z jakich gmin oraz przez jakich przedsiębiorców komunalnych zostały przywiezione. W sytuacji gdy organ dysponował tymi danymi, a jednocześnie powziął wątpliwości co do stanu faktycznego, to powinien był zgodnie z art. 16 i art. 17 u.i.o.ś. wystąpić do Powiatowej Komendy Policji w [...] o informację na temat toczącego się postępowania w celu określenia osób odpowiedzialnych w rzeczywistości za składowanie odpadów na nieruchomości R. J.. Z tego powodu należy uznać, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a co najważniejsze bez ustalenia osób składających nielegalnie odpady na terenie kopalni skarżącego. Nadto zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie uwzględnił zasady słusznego interesu strony, poprzez zinterpretowanie wątpliwości pojawiających się w niniejszej sprawie na niekorzyść skarżącego, co doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W sytuacji gdy istniała uzasadniona wątpliwość co do podmiotów nielegalnie składujących odpady na nieruchomości skarżącego, to organ winien zawiesić postępowanie, a następnie zwrócić się do odpowiednich podmiotów o informacje w zakresie nielegalnego składowania odpadów na nieruchomości, na terenie kopalni piasku. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów uznał je za niezasadne. Wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzonej w dniach od [...] stycznia do [...] marca 2017 roku kontroli w związku z otrzymanym zgłoszeniem, iż na nieruchomości przedsiębiorcy R. J. – na terenie kopalni piasku ,, [...] ‘’ składowane są odpady komunalne. Na terenie kopalni stwierdzono, że były tam dowożone transportem samochodowym odpady komunalne, których część była przykryta warstwą ziemi. Fakt składowania odpadów został bezspornie ustalony podczas oględzin terenu kopalni i na podstawie odwiertów w miejscach wskazujących na możliwość zakopania odpadów. Zdaniem organu stanowisko skarżącego, iż nie wiedział o składowaniu odpadów nie polega na prawdzie. Przeczą temu fakty: - lokalizacja kopalni z dala od uczęszczanych tras komunikacyjnych, z trudnym dojazdem po drogach gruntowych; - ilość złożonych w kopalni odpadów, co wskazuje na długotrwały proceder; - wykorzystywanie ciężkiego sprzętu mechanicznego do przemieszczania odpadów w wyrobisku i ich zasypywania; - niezastosowanie blokad wjazdu na teren kopalni w postaci hałd piasku na drogach dojazdowych uniemożliwiających wjazd na ten teren. Organ wskazywał, iż odnośnie zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jest on chybiony z uwagi na fakt ponieważ przepisy k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania. Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego w przedmiocie braku zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, to zachodziła sytuacja w której organ mógł przeprowadzić taką kontrolę z uwagi na bezpośrednie zagrożenie dla środowiska. Brak zabezpieczeń przed oddziaływaniem na środowisko wodno – gruntowe złożonych odpadów komunalnych już samo w sobie dawało podstawy do natychmiastowego działania, aby zapobiec zanieczyszczeniu środowiska. Odnośnie zarzutu błędnego uznania go za podmiot korzystający ze środowiska, to organ uznał, że jest chybiony i przywołał przepisy art. 3 pkt 20 u.i.o.ś., który to przepis definiuje podmiot korzystający ze środowiska. Zdaniem organu R. J. jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wydobycia piachu, a także właściciel nieruchomości na której składowano odpady( posiadacz odpadów) spełnia definicje wyżej powołanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 ust.1 pkt 1 - 3 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: - wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; - wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; - wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy organ po przeprowadzonej kontroli zdecyduje się na podstawie wskazanego przepisu art. 12 ust.1 pkt 1 u.i.o.ś. wydać zarządzenie pokontrolne winien zastosować normy wynikające z wyżej powołanego przepisu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 zarządzenie pokontrolne może obejmować zobowiązanie kontrolowanego do przedstawienia informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń – w terminie wskazanym w zarządzeniu pokontrolnym oraz ewentualnego przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust.3 ). W ocenie Sądu jeżeli w sprawie potrzebne jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to zachodzi potrzeba aby taka sprawa została rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Badając treść przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego Sąd doszedł do wniosku, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekroczył zakres uprawnień określonych w art. 12 ust.1 pkt 1 i ust.2 u.i.o.ś. Należy wskazać, iż jeśli organ uznał, że po przeprowadzonej kontroli zaistniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego, celem usunięcia naruszeń w zakresie ochrony środowiska - składowania przez skarżącego na jego nieruchomości odpadów komunalnych, w miejscu na ten cel niepoznaczonym, to mógł nałożyć obowiązki w celu wyeliminowania zaistniałych naruszeń. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty podwyższonej w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowanie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania na podstawie art. 293 ust.3 ustawy mogło być nałożone w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego są wyniki kontroli i przepisy ustawy o inspekcji ochrony środowiska. W sytuacji gdy organ chce swoje rozstrzygniecie oprzeć na przepisach odrębnych (w tym przypadku – art. 293 ustawy o ochronie środowiska) winien wydać decyzję. Postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust.1 pkt 1 u.i.o.ś. jest postępowaniem odrębnym prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie art. 293 ust.3 u.i.o.ś. W związku z powyższym z uwagi na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w ocenie sądu należało zaskarżone zarządzenie pokontrolne wyeliminować z obrotu prawnego. Kwestia naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – ustawy prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej będzie mogła być przedmiotem oceny, gdy organ przeprowadzi pełnego postępowanie administracyjne zachowując w pełni zasady tegoż postępowania. Z uwagi na powyższe Sąd biorąc za podstawę art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.