VIII SA/Wa 558/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w I. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [....] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2020 r., Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w I., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...] kwietnia 2016 r., znak : [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi z okres odroczenia tj. za okres od 5 maja 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z [...] marca 2011 r. wymierzył Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w I. (dalej "Zakład", "skarżący") karę pieniężną w kwocie [...] zł, za odprowadzanie do środowiska ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Następnie decyzją z [...] października 2011 r., organ ten odroczył termin płatności w/w kary pieniężnej na okres niezbędny do realizacji przedsięwzięcia tj. do 31 grudnia 2015 r., ustalając jednocześnie harmonogram realizacji przedsięwzięcia. Podstawą odroczenia była modernizacja i rozbudowa oczyszczalni ścieków w I. ujęta w krajowym programie oczyszczanie ścieków komunalnych, która miała na celu usunięcie przyczyny wymierzenia kary. Pismem z 20 maja 2015 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w I. wystąpił o przedłużenie odroczonego terminu płatności do 31 grudnia 2017 r. Wniosek ten został cofnięty pismem z 8 lipca 2015 r., w którym to jednocześnie Zakład wystąpił o zmianę decyzji w zakresie przyjętego harmonogramu. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2015 r. orzekł o zmianie decyzji własnej z [...] października 2011 r. w części dotyczącej przyjętego harmonogramu we wnioskowanym zakresie. Pismem z 12 stycznia 2016 r. Zakład wystąpił z wnioskiem o umorzenie kary pieniężnej nałożonej decyzją z [...] marca 2011 r. W wyniku przeprowadzonej w dniach 18 lutego 2016 r. do 9 marca 2016 r., kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu podpisanego przez Dyrektor Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w I. wykazano, iż przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostało wykonane do dnia kontroli. Na podstawie dokumentacji budowy przedstawionej w czasie kontroli ustalono, że harmonogram realizacji przedsięwzięcia zatwierdzony decyzją z [...] października 2011 r. zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nie został zrealizowany. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "organ I instancji) stwierdził obowiązek uiszczenia kary pieniężnej wymierzonej Zakładowi decyzją z [...] marca 2011 r., wraz z odsetkami naliczonymi za okres odroczenia. W odwołaniu od ww. decyzji, Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 dalej "kpa" ) poprzez ich niezastosowanie oraz art. 320 w zw. z art. 317 ust.1 a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219, dalej "P.o.ś."), poprzez jego błędna wykładnię. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w/w decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał m.in. art. 317 ust. 1 i ust. 1a , art. 320 ust. 1 P.o.ś. oraz art. 545 ust. 3c ustawy w 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2020 , poz. 310). GIOŚ wskazał, że Skarżący nie zrealizował przedmiotowej inwestycji zgodnie z harmonogramem ustalonym przy decyzji [...] WIOŚ. Termin realizacji przedsięwzięcia wyznaczony ostateczną decyzja z [...] października 2011 r. ustalono na 31 grudnia 2015 r. i nie został on zmieniony decyzją z [...] sierpnia 2015 r., zatem w terminie do końca 2015 r. zakład był zobowiązany wykonać inwestycję będącą podstawą odroczenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z ustalonym harmonogramem. Organ odwoławczy wskazał, iż Zakład nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia dlatego też organ I instancji na postawie art. 320 P.o.ś. był zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej obowiązek uiszczania odroczonej kary. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że przez terminową realizację należy rozumieć realizację zgodną z terminami wynikającymi z harmonogramu realizacji przedsięwzięcia, ustalonymi nie tylko w dokumentach sporządzonych na etapie zawierania umów z wykonawcą ale również z terminami ustalonymi w ostatecznej decyzji w sprawie odroczenia. Żaden przepis ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewiduje możliwości uwzględnienia przyczyn ewentualnego niezachowania terminu zakończenia przedsięwzięcia. Za bezzasadny uznał zarzut, iż organ I instancji nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy zamiany brzmienia art. 317 ust. 1a P.o.ś. dokonanej ustawą z 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, która wydłużyła termin odroczenia dla inwestycji przewidzianych w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych do 31 grudnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie zauważył, iż termin wyznaczony na 31 grudnia 2015 r. został określony w ostatecznej decyzji administracyjnej a zmiana przepisów ustawy w tym terminie mogła być ewentualnie podstawą wniosku o zmianę terminu odroczenia płatności, natomiast nie skutkowała jego automatycznym wydłużeniem z mocy ustawy. Wiedząc, że przedsięwzięcie nie zostanie zrealizowane w terminie Zakład powinien złożyć wniosek o odroczenie terminu płatności. Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 11, art. 77, art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 11 Kpa oraz art. 36 § 1 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi przedstawił stan sprawy i podniósł, iż został wprowadzony w błąd przez organ I instancji. Skarżący pismem z 20 maja 2015 r. złożył wniosek o przedłużenie terminu odroczenia płatności ale po konsultacji z pracownikami [...] WIOŚ cofnął go i złożył wniosek o zmianę harmonogramu realizacji przedsięwzięcia. Zakład podniósł, iż swoje wnioski konsultował z pracownikami organu I instancji, mając cały czas na względzie aby w efekcie mógł skorzystać z umorzenia nałożonej kary administracyjnej. Działał w zaufaniu do organu uznając, że termin określony w pierwotnej decyzji ulega przedłużeniu automatycznie do 31 grudnia 2018 r. bowiem takich wskazówek udzielał organ. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania nastąpiła zmiana przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, co zdaniem skarżącego powinno skutkować wskazaniem przez organ właściwej interpretacji zmienionego przepisu, jego skutków prawnych oraz ewentualnymi sugestiami co do dalszego postępowanie, które umożliwiłyby skarżącemu osiągnięcie zamierzonego przez niego celu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.: dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 320 ust. 1 P.o.ś. zgodnie z którym jeżeli przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy – Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczonymi za okres odroczenia. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 188/11, iż wykładnia ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący. W przypadku gdy przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydanie decyzji stwierdzającej obowiązek uiszczenia odroczonych opłat lub kar. Wydanie takiej decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu administracji i to bez względu na podnoszone w sprawie okoliczności i przyczyny niezrealizowania w terminie określonego przedsięwzięcia. Sam fakt niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności jest wystarczającą i jedyną przesłanką ustawową, spełnienie której nakłada na organ obowiązek wydania decyzji w przedmiocie uiszczenia odroczonych opłat albo kar. Decyzja wydawana na podstawie art. 320 ust.1 cyt. ustawy ma charakter związany, spełnienie ustawowej przesłanki jaką jest niezrealizowanie w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności nakłada na organ obowiązek wydania decyzji, ustawodawca w tej kwestii nie pozostawił organom żadnego "luzu decyzyjnego" co do możliwości innego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż za poglądem, że w sytuacji określonej w art.320 ust.1 P.o.ś organ zobowiązany jest wydać decyzję stwierdzającą obowiązek uiszczenia odroczonych opłat i kar, a decyzja ta ma charakter związany przemawia dodatkowo rozwiązanie zawarte w art. 320 ust. 2. Zgodnie z tym ostatnim przepisem właściwy organ może wydać decyzję o której mowa w ust.1, także przed upływem terminu odroczenia w razie stwierdzenia, że przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia nie jest realizowane zgodnie z harmonogramem. Oznacza to, że rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 320 ust.2 mają charakter uznaniowy i organ administracji, wydając taką decyzję, powinien precyzyjnie wykazać, jakimi względami kierował się w konkretnej, indywidualnej sprawie. Jest poza sporem, że przedmiotowa inwestycja nie została wykonana w terminie określonym w ostatecznej decyzji z [...] marca 2011 r., czyli do 31 grudnia 2015 r. Spełnione zatem zostały przesłanki do zastosowania restrykcji przewidzianych w art. 320 ust.1 P.o.ś. i organ obowiązany był stwierdzić w drodze decyzji obowiązek uiszczenia kary administracyjnej. W zarzutach skargi skarżący podnosi również, iż w związku z nowelizacją art. 317 a P.o. ś. r. termin płatności kary powinien zostać niejako automatycznie odroczony do 31 grudnia 2018 r. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego w tej kwestii jest błędne. W dniu 30 grudnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (art. 4 tej ustawy), która w art. 1 zmieniła brzmienie art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska, który uzyskał brzmienie, iż termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Porównanie brzmienia art. 317 ust.1a obowiązującego do 29 grudnia 2015 r. i od 30 grudnia 2015 r. pozwala na stwierdzenie, iż wprowadzona zmiana sprowadzała się do wydłużenia okresu w którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat lub kar o kolejne trzy lata, to jest do 31 grudnia 2018 r. W połączeniu z utrzymanym brzmieniem art. 317 ust. 4 P.o.ś. podmioty, które skorzystały uprzednio z możliwości odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 317 ust. 1a P.o.ś. w brzmieniu sprzed nowelizacji otrzymały uprawnienie do ubiegania się o kolejne odroczenie terminu płatności opłat oraz administracyjnych kar pieniężnych w przepisie tym wskazanych. Z treści art. 317 ust. 1 a P.o..ś. z przed i po nowelizacji wynika, że jednym z niezbędnych elementów odroczenia terminu płatności kary administracyjnej było złożenie wniosku przez podmiotu obowiązany do jej uiszczenia. W przedmiotowej sprawie wniosek taki został złożony 12 czerwca 2015 r. (w którym jako nowy termin wskazano 31 grudnia 2017 r.) czyli w momencie obowiązywania art. 317 ust. 1 a P.o.ś. sprzed nowelizacji z 16 grudnia 2015 r., gdzie maksymalnym dopuszczalnym w świetle ww. przepisu terminem odroczenia płatności był 31 grudnia 2015 r. i taki też termin został wskazany przez organ I instancji w decyzji z [...] marca 2011 r. Wniosek ten został jednak cofnięty przez skarżącego pismem z 8 lipca 2015 r., w którym skarżący wniósł jednocześnie o zmianę decyzji w zakresie przyjętego harmonogramu (k. 19 akt administracyjnych). Kolejny wniosek skarżącego z 12 stycznia 2016 r. (złożony już po wejściu w życie nowelizacji) nie dotyczył odroczenia terminu płatności kary administracyjnej a wyłącznie jej umorzenia. Zatem organ nie mógł orzekać w sprawie kolejnego odroczenia terminu płatności, ponieważ brak było stosownego wniosku uprawnionego podmiotu. Zarzut naruszenia art. 9 Kpa w ocenie Sądu jest nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis art. 9 Kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów czy zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne Kpa mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r. sygn. akt: II OSK 1450/10). Zarzut naruszenia art. 36 § 1 Kpa jest zasadny. Sąd zauważa przy tym, że GIOŚ rozpoznał odwołanie skarżącego po upływie 4 lat od wydania decyzji przez organ I instancji, co stanowi oczywiste uchybienie terminowi z art. 35 § 3 Kpa nakładającemu na organ obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w terminie miesiąca od otrzymania odwołania. Uchybienie to, aczkolwiek oczywiste, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Sąd rozpoznając przedmiotową skargę nie dopatrzył się naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę. ----------------------- 1