VIII SA/Wa 559/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności nierozliczonego dofinansowania uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] marca 2015 r., znak [...], Starosta R. (dalej także: "organ I instancji") na podstawie art. 76 ust. 7 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.; dalej także: "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku A. C. (dalej: "skarżący") z [...] października 2014 r. w sprawie rozłożenia na raty nie uznanej do rozliczenia kwoty dofinansowania w wysokości [...] złotych, dotyczącej przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej (umowa nr [...] z [...] lutego 2014 r.) - odmówił rozłożenia na raty należności w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący zawarł z Powiatowym Urzędem Pracy w R. umowę nr [...] o przyznanie bezrobotnemu dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej, na podstawie której otrzymał kwotę [...] zł na podjęcie działalności gospodarczej, polegającej na transporcie osób - działalność taksówek osobowych. Na mocy tego porozumienia skarżący był zobowiązany kupić "samochód osobowy używany kupiony wyłącznie na fakturę". Skarżący zobowiązał się do: - podjęcia działalności gospodarczej w terminie 30 dni liczonych od dnia wydania przedmiotu umowy, - wydatkowania zgodnie z przeznaczeniem udzielonego dofinansowania w okresie od dnia zawarcia umowy do 30 dnia liczonego od dnia podjęcia działalności gospodarczej, - udokumentowania i rozliczenia wydatkowania otrzymanych środków w terminie do dwóch miesięcy liczonych od dnia podjęcia działalności gospodarczej. W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący przedłożył rozliczenie przyznanych środków prócz oświadczenia pochodzenia sprzętu używanego i deklaracji ZUS ZUA. W związku z wątpliwościami dotyczącymi przedłożonych dokumentów, tj. ceny kupionego samochodu marki [...] wyprodukowanego w 2004 r. ([...] zł), organ I instancji wezwał skarżącego do dostarczenia wyceny samochodu oraz brakujących do rozliczenia dokumentów. W odpowiedzi została przedstawiona wycena, dokonana przez rzeczoznawcę samochodowego, wskazująca na wartość samochodu w kwocie [...] zł. W konsekwencji wezwano skarżącego do zwrotu nierozliczonej kwoty [...] zł, który miał być dokonany w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania. Wnioskiem z [...] października 2014 r. skarżący zwrócił się z prośbą o rozłożenie wspomnianej kwoty na raty i wyznaczenie terminu spotkania celem ustalenia harmonogramu spłaty. Organ I instancji wydał decyzję [...] listopada 2014 r. odmawiającą rozłożenia na raty należności w kwocie [...] zł. Skarżący złożył podanie o umożliwienie dołączenia do rozliczenia otrzymanej dotacji zakupu kasy fiskalnej. Organ I instancji odmówił rozliczenia ww. zakupu, gdyż termin rozliczenia umowy minął [...] lipca 2014 r. i pismem z [...] listopada 2014 r. wypowiedział umowę w całości i wezwał do zwrotu dofinansowania. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego od decyzji z [...] listopada 2014 r. [...] Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji pismem z [...] stycznia 2015 r. wezwał skarżącego i poręczycieli do złożenia oświadczenia o dochodach i innych dokumentów, obrazujących aktualną sytuację finansową. W odpowiedzi na pismo skarżący złożył oświadczenie, z którego wynika, że jest on właścicielem dwóch samochodów marki [...]: jeden z 2000 r. o wartości [...] zł. i z 2004 r. o wartości [...] zł, ma oszczędności w kwocie [...] zł. Skarżący oświadczył, że prowadzi działalność gospodarczą, która jest opodatkowana w formie karty podatkowej, lecz nie określił dochodów z tej działalności. Organ I Instancji wskazał, że poręczyciele nie złożyli oświadczeń o swojej sytuacji majątkowej, gdyż nie odebrali pism wzywających ich do powyższego. Pismem z [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wezwał skarżącego do sprecyzowania czy rozłożenie na raty dotyczy kwoty nierozliczonej [...] zł czy kwoty wypowiedzianej [...] zł. Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania dotyczącego wypowiedzenia umowy, który to wniosek organ I instancji rozpoznał negatywnie. Pismem z [...] marca 2015 r. skarżący złożył pismo w którym podniósł, że uznanie nierozliczenia dofinansowania z powodu niezwrócenia kwoty [...] zł podczas trwania postępowania w kwestii rozłożenia należności na raty nie może być powodem wypowiedzenia umowy. Organ I instancji po przeanalizowaniu powyższej kwestii podniósł, że wypowiedzenie umowy przed rozstrzygnięciem sprawy rozłożenia na raty należności było przedwczesne, dlatego cofnął wypowiedzenie umowy i żądanie zwrotu całości należności. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że instytucja rozłożenia na raty należności, określona w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Brak przesłanek uzasadniających rozłożenie należności na raty nie pozwala na zastosowanie ulgi, natomiast ich wystąpienie nie przesądza tego, czy organ I instancji udzieli ulgi. W ocenie organu I instancji nie ma społecznego czy gospodarczego powodu, który by przemawiał za rozłożeniem należności na raty. Podniósł, że Powiatowy Urząd Pracy w R. wielokrotnie bezskutecznie wzywał skarżącego do uregulowania zaległej należności. W opinii PUP w R. sytuacja ekonomiczna skarżącego mogłaby być uznana za trudną, nie mniej jednak nie jest to sytuacja szczególnie odbiegająca od sytuacji innych przedsiębiorców w regionie r.. Wskazano, że wnioskujący o rozłożenie na raty nie uzyskuje dochodów nie z winy organów administracji. Skarżący w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą i ponosi ryzyko związane z własnym wyborem. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji wezwał go do zwrotu nierozliczonej kwoty [...] zł. Wobec tego we wniosku z [...] października 2014 r. skarżący zwrócił się o rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi. Podniósł, że organ I instancji stwierdza, iż rozłożenie na raty ma charakter uznaniowy, widząc jednak charakter oraz sposób załatwienia ww. prośby, z góry przesądzono o odmowie rozłożenia na raty. Wskazał, że organ I instancji podnosi wielokrotnie, iż wzywał skarżącego do uregulowania należności, jednak pomijał w tych wezwaniach jego prośby oraz próby wyjaśnień, zarzucając bezczynność i celowe przeciąganie sprawy w czasie. Skarżący podniósł jednocześnie, że jednorazowa spłata [...] zł jest dla niego wręcz niemożliwa, nigdy nie uchylał się od odpowiedzialności i chce spłacić ww. należność. Wniósł zatem tylko o możliwość spłaty powyższej kwoty w formie ratalnej. Decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej także: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 marca 2015 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia organu I instancji. Wskazano, iż skarżący nie wniósł innych dokumentów, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto Wojewoda [...] dodał, że decyzja w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty podlegającej zwrotowi ma charakter uznaniowy. Tym samym nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, brak jest obowiązku wydania orzeczenia zgodnego z żądaniem strony. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi przy tym zastrzeżeń, a postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone poprawnie. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz z uwagi na wpłacenie kwoty [...] zł, umożliwienie spłaty pozostałej kwoty [...] zł w formie rat. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie. Poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa. Organ nie wziął pod uwagę tego, iż skarżący nie jest już właścicielem samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], mimo tego iż dostarczył umowę sprzedaży. Kolejnym argumentem jest to, że został w całości pominięty fakt, iż w chwili obecnej jest na wojskowej służbie przygotowawczej w G. i jego dochody wynoszą teraz około [...] zł na miesiąc; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez Starostę R. w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Podniósł, iż odmówiono mu możliwości rozłożenia na raty rozliczonej kwoty, mimo tego, iż złożył zeznanie majątkowe, z którego jasno wynika, iż nie jest w stanie jednorazowo spłacić kwoty [...] zł. Pominięto również możliwość rozwiązania tej sprawy ugodowo. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił jednocześnie, że skarżący nie poinformował organów administracji o sprzedaży samochodu i zmianie sytuacji życiowej, a podniósł powyższe dopiero w skardze na decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że na mocy umowy nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta R. przyznał A. C. jednorazowo kwotę [...] zł tytułem środków na podjęcie działalności gospodarczej. Po przeprowadzonej kontroli, pismem z dnia [...] lipca 2014 r., organ I instancji wezwał skarżącego do zwrotu nierozliczonej kwoty [...]zł. Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. C. wniósł o rozłożenie powyższej kwoty na raty. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak co do zasady niż 6-krotna wysokość przeciętnego wynagrodzenia. Jak wynika przy tym z art. 46 ust. 3 cytowanej ustawy, osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy wspomnianą formę wsparcia finansowego obowiązana jest, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty zwrot jednorazowo przyznanych środków, o jakich mowa w art. 46 ust. 3 tejże ustawy, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: (1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które otrzymały omawianą formę wsparcia ze środków publicznych, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; (2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która otrzymała wspomniane środki finansowe, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; (3) osoba, która otrzymała rozważane świadczenie, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; (4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty jednorazowo przyznanych środków, o jakich mowa w art. 46 ust. 1 tejże ustawy, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Użycie w art. 76 ust. 7 powołanej ustawy słowa "może" wskazuje, że decyzja w przedmiocie rozłożenia na raty zwrotu jednorazowo przyznanych środków z art. 46 ust. 3 tejże ustawy ma charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawia tym samym organom administracji publicznej pewien zakres swobody w kształtowaniu przyjętego rozstrzygnięcia, co wynika z luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak, że wydane orzeczenie może być zupełnie dowolne. Przeciwnie organy administracji publicznej zobowiązane są w takim przypadku do dokładnego zgromadzenia materiału dowodowego i poddania go wnikliwej analizie. Powinny one przy tym w sposób przekonujący uzasadnić zajęte przez siebie stanowisko, gdyż dopiero wtedy zostaje uchylony zarzut arbitralności rozstrzygnięcia. Takie stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 581/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2013 r., II SA/Ol 805/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., II SA/Sz 416/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji dokonał oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, nie dokonując własnych ustaleń. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku, a postępowanie przed organem II instancji nie ogranicza się tylko do formalnej kontroli poprawności rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Tymczasem Wojewoda [...] ograniczył się w istocie tylko do wskazania, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Takie stanowisko w kontekście niniejszej sprawy należy uznać za błędne, gdyż Wojewoda [...] powinien był w szczególności odnieść się do odwołania skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wskazać w tym miejscu wypada, iż jak wynika z akt administracyjnych skarżący wraz z odwołaniem złożył szereg dowodów, do których organ II instancji w żaden sposób się nie odniósł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje jedynie, iż skarżący nie złożył innych dokumentów, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż dowody zostały przez organ dostrzeżone, w szczególności, że na zarzut skargi, iż organ II instancji nie wziął pod uwagę, że skarżący nie jest już właścicielem samochodu marki [...] nr rej. [...], w odpowiedzi na skargę znajdujemy stwierdzenie, iż o sprzedaży samochodu i zmianie sytuacji życiowej skarżący poinformował dopiero w skardze. Tymczasem wśród pism złożonych w dniu [...] kwietnia 2015 r. (to jest w tej samej dacie co odwołanie) znajduje się między innymi umowa sprzedaży samochodu marki [...] nr rej. [...], jak i kserokopia karty powołania z dnia [...] kwietnia 2015 r. do odbycia służby przygotowawczej. Organ odwoławczy nie jest zwolniony z obowiązków wynikających z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższych wywodów uznać należy, iż postanowienia art. 7 k.p.a. zostały przez organ II instancji naruszone. W konsekwencji naruszono także art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe uchybienia doprowadziły także do naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej, o której mowa w art. 8 k.p.a. Uchybienia te miały przy tym istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem nie jest wykluczone, iż przy rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] winien, rozpatrując odwołanie skarżącego ocenić wszystkie zgromadzone w postępowaniu dowody, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, o których mowa wyżej. Rozstrzygnięcie w sprawie winno zapaść po dokonaniu pełnej oceny zgromadzonych dowodów, ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego, o ile zostanie to uznane za zasadne, z uwzględnieniem wyników poczynionych ustaleń, czego wyraz należy dać w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Z uwagi na stwierdzone naruszenia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jak w wyroku.