VIII SA/Wa 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr 2308/12 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu zażalenia S. W. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2012 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia nadbudowy II piętra i całego budynku przy ul. [...] m. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego z prośbą o podjęcie działań w trybie nadzoru budowlanego w sprawie "doprowadzenia nadbudowy II piętra i całego budynku rodziny Z. - [...] m. [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym wydanym w 1989r. dla całego budynku "bliźniaczego" przy ul. [...] w [...]". Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji, działając w oparciu o art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego doprowadzić nadbudowę II -go piętra i całego budynku rodziny Z. – [...] m [...] do stanu zgodnego z pozwoleniem budowlanym z 1989 r. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż wniosek skarżącego nie zawiera żadnej okoliczności wskazującej na naruszenie porządku prawnego w budownictwie, a co za tym idzie nie daje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podniósł, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] organ I instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki nadbudowy II piętra budynku mieszkalnego zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] m [...] w [...]. Zauważył, iż obecnie toczy się przed organem I instancji postępowanie w sprawie prawidłowości podłączeń oraz stanu technicznego przewodów kominowych, istniejących w ścianie wspólnej budynku zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] i [...]a, dotyczące całego budynku, również nadbudowy II- piętra. Organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 27 czerwca 2012 r. wezwał skarżącego do ujawnienia posiadanych informacji dotyczących nadbudowy, lecz do dnia wydania niniejszego postanowienia nieprawidłowości nie zostały ujawnione. Zauważył, iż zatwierdzony decyzją nr [...] projekt nadbudowy nie przewiduje budowy dodatkowych przewodów kominowych. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka zawarta art. 61a §1 k.p.a. Tocząca się sprawa dotycząca stanu technicznego przewodów kominowych, istniejących we wspólnej ścianie budynków w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], obejmuje swym zakresem badanie nieprawidłowości w podłączeniach do przewodów w całym budynku, także w nadbudowie budynku przy ul. [...] m [...]. Z tych względów wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie nadbudowy, która jest przedmiotem innego postępowania stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania objętego wnioskiem skarżącego. Skarżący we wniesionym pismem z dnia 10 października 2012 r. zażaleniu na postanowienie z dnia [...] października 2012 r., wnosząc o jego uchylenie podniósł, iż I. i M. Z. budując nadbudowę II piętra dopuścili się wielu rażących nieprawidłowości m.in. nad oknami od strony ul. [...] zamiast okna o wym. 70x70 cm na całej szerokości budynku są odkryte otwory (4 szt. w odstępach) w cegle o wym. 12x18 cm; na klatce schodowej od strony podwórka brak jest w ścianie okna o wym. ok. 70x140 cm (północ); zamiast kuchni jest pokój (północ); z łazienki dwa podłączenia tj. wentylacja łazienki oraz podłączenie piecyka gazowego kąpielowego wpięte są do przewodów kominowych skarżącego. Rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. podniósł, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza przepisów prawa, w tym art. 61 a k.p.a. Zauważył, iż organ I instancji prowadził już postępowanie dotyczące przedmiotowej nadbudowy II piętra budynku mieszkalnego zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej, zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiającą wydania nakazu rozbiórki nadbudowy II piętra budynku mieszkalnego zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] m. [...] w [...] Wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż powyższa nadbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Miasta Wydział Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. dla inwestorów - S. B. i A. G.. W ocenie organu odwoławczego ponowne rozstrzyganie kwestii nadbudowy budynku mieszkalnego naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Dla stwierdzenia, iż nastąpiła res iudicata istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Mając na uwadze to, iż decyzja zapadła w omawianej sprawie tj. decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., jak i wniosek skarżącego z dnia [...] września 2012 r. dotyczą tego samego przedmiotu postępowania (nadbudowy II piętra budynku mieszkalnego zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] m. [...] w [...]) organ odwoławczy stwierdził, iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Zdaniem organu odwoławczego wszczęcie kolejnego postępowania i wydanie przez organ administracji publicznej decyzji w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji jest niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., skarżący wniósł o jego uchylenie. Zarzucił mu naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., jak i świadome działanie na szkodę skarżącego, polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych oraz próbę ukrycia samowolnie dokonanych przez rodzinę Z. zmian w budynku, które są niezgodne z projektem technicznym budynku wydanym w 1989 r. Uzasadniając skarżący podniósł, iż całkowicie błędna i mylna jest sugestia organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Zauważył, iż jego wniosek z dnia 17 czerwca 2012 r. dotyczy doprowadzenia budynku rodziny Z. do stanu zgodnego z projektem technicznym wydanym dla całego budynku w 1989 r. Wniosek z dnia 6 września 2012 r. dotyczył doprowadzenia nadbudowy II piętra i całego budynku do stanu zgodnego z projektem z 1989 r. W ocenie skarżącego z tożsamością sprawy mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby wniosek dotyczył rozebrania jakiegoś elementu z nadbudowy, a nie gdy dotyczy doprowadzania do stanu zgodnego z projektem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą nowych okoliczności mogących skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym wypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając rozstrzygnięcie organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...] listopada 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2012 r., odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia nadbudowy II piętra i całego budynku przy ul. [...] m. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Co prawda przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn", ale za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu odwoławczego jak i organu I instancji było nieprawidłowe. Powodem zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. było ustalenie przez organy orzekające tożsamości spraw. Wbrew ustaleniom organu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia tożsamości spraw, która uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Z tożsamością spraw mamy bowiem do czynienia w przypadku łącznego wystąpienia tożsamości przedmiotowej (tożsamości sprawy, tożsamości roszczenia) i tożsamości podmiotowej (tożsamości stron). O ile w niniejszej sprawie występuje tożsamość stron, stwierdzić należy, iż nie występuje tożsamość sprawy. Zauważyć należy, iż wskazywana przez organy decyzja z dnia [...] listopada 2011 roku Nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i dotyczy odmowy wydania nakazu rozbiórki nadbudowy II piętra budynku mieszkalnego zrealizowanego w zabudowie bliźniaczej na terenie posesji przy ul. [...] m [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż nadbudowa została zrealizowana na podstawie decyzji Architekta Miejskiego w [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1989 roku nr [...] wydanej dla inwestorów S. B. i A. G.. Dodano, iż brak jest załączników do tej decyzji. Wskazano jednocześnie, iż powyższe oznacza, że nadbudowa jest legalna i wydanie nakazu jej rozbiórki jest niedopuszczalne. We wskazywanym przez organy wniosku skarżącego z dnia 6 września 2012 roku skarżący wnosi o doprowadzenie nadbudowy II piętra i całego budynku rodziny Z. przy ul. [...] m [...] do stanu zgodnego z projektem technicznym nadbudowy II piętra w budynku mieszkalnym bliźniaczym, pozyskanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w dniu [...] lipca 2012 roku. Żądanie sprecyzowane w tym wniosku nie jest tożsame z żądaniem, które zostało rozpoznane decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowalne do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku zmierzało do rozstrzygnięcia czy realizacja nadbudowy budynku była legalna, to jest czy została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na wykonanie nadbudowy. Ustalono wówczas, że inwestor posiadał pozwolenie na nadbudowę co w oparciu o art. 48 Prawa budowalnego, jak i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 roku, Nr 38, poz. 229 ze zm.) - obowiązującego do dnia 31 grudnia 1994 roku uzasadnia orzeczenie o odmowie wydania nakazu rozbiórki, o czym orzeczono w decyzji z dnia [...] listopada 2011 roku. Żądanie skarżącego wskazane w piśmie z dnia 6 września 2012 roku, jak i we wcześniejszych pismach (z dnia: 17 czerwca 2012 roku, 22 sierpnia 2012 roku) zmierza do ustalenia czy przy realizacji nadbudowy wystąpiły naruszenia, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego i w związku z tym czy znajduje zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, iż żądanie zgłoszone w niniejszej sprawie nie jest tożsame z żądaniem rozpoznanym decyzją z dnia [...] listopada 2011 roku i brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. z tych względów, należy wszcząć postępowanie i zgłoszone żądanie rozpoznać merytorycznie i wydać stosowne, zależne od dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie, czego organ będzie zobowiązany dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).