VIII SA/Wa 560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.") po rozpatrzeniu odwołania M. N. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...], nakładającej na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na usunięciu poziomych elementów krat stalowych (prętów oraz kółek) na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. [...] w R. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2010 r. wpłynęło do organu I instancji pismo G. L. w sprawie krat zamontowanych na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego na I piętrze budynku przy ul. C. [...] w R.. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r. ustalono, iż na balustradzie lokalu mieszkalnego nr [...] skarżąca zamontowała kraty z prętów pionowych o średnicy 12 mm w ramach z kątownika, jedna część otwierana do wewnątrz zamykana na kłódkę. Elementy poziome to pręty o średnicy 12 mm oraz kółka ze stali gładkiej o średnicy 10 mm. Kraty w ramach stalowych są trwale mocowane do balkonu oraz ściany zewnętrznej lokalu położonego na pierwszym piętrze budynku wielorodzinnego przy ul. C. [...] w R.. Na poziomie stropu wykonany jest daszek blaszany. Według oświadczenia skarżącej kraty zostały zamontowane w 1988 r. bez stosownego zgłoszenia. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nałożył na skarżącą obowiązek wykonania określonych robót budowlanych mających na celu usunięcie poziomych elementów krat stalowych na balustradzie balkonu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2011 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 359/11 uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcia. Podczas ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. ustalono, iż przedmiotowe kraty pozostały w niezmienionym stanie. Dlatego też, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nakazał skarżącej doprowadzenie krat stalowych, zamontowanych na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. [...] w R. do stanu zgodnego z przepisami, poprzez zlikwidowanie poprzecznych elementów występujących na przedmiotowej kracie, umożliwiających wspinanie się po kracie do mieszkań na wyższych kondygnacjach. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr 27/12, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 , art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na usunięciu poziomych elementów krat stalowych (prętów oraz kółek) na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. [...] w R., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. We wniesionym odwołaniu, skarżąca wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I instancji zarzuciła jej: – błędną interpretację przepisów przejściowych tj. zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku oraz § 300 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zamiast przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17 poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jako przepisów właściwych; – błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie, iż okratowanie balkonu skarżącej (z zastosowaniem poziomych elementów konstrukcyjnych) usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku, pozostaje bez wpływu na ewentualną możność wspinania się na wyższe kondygnacje, zważywszy na brak okratowania na pierwszej kondygnacji (pod lokalem skarżącej). Uzasadniając skarżąca podniosła, iż dokonała zgłoszenia prowadzonych prac Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", w zasobach której pozostawał zajmowany przez nią lokal. Zwróciła uwagę, iż § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. nie przewidywał wśród warunków jakie powinny spełniać kraty, niemożności wspinania się po nich do pomieszczeń na wyższych kondygnacjach. Dlatego też ze względów technicznych, dla wzmocnienia konstrukcji, kraty zostały wyposażone w niewielkie elementy poziome, co nie sprzeciwiało się żadnym wówczas obowiązującym przepisom. Nadto skarżąca podniosła, iż elementy poziome okratowania w żaden sposób nie ułatwiają wspinania się na wyższe kondygnacje, skoro balkony znajdujące się na niższej kondygnacji pozbawione są całkowicie krat, zaś balkon skarżącej (podobnie jak lokal na parterze) posiadają dodatkowe daszki blaszane, które utrudniają ewentualne próby wspinania się. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 roku, w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., o której mowa wyżej uznał, iż jest ona prawidłowa, a organ I instancji słusznie zastosował tryb przewidziany art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., jednocześnie stosując się do wskazań zawartych zarówno w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]), jak i w wyroku sądu administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2011 r. (VIII SA/Wa 359/11). Wskazał, iż przedmiotowe kraty zostały zamontowane samowolnie w 1988 r., co potwierdzają oświadczenie skarżącej złożone do protokołu z dnia [...] listopada 2010 r., jak i treść odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Podniósł, iż obowiązujące w dacie wykonania prac przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48) nie zwalniały z obowiązku uzyskania zgody właściwego organu na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu krat na obiekcie budowlanym. Wskazując na przepis § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d ww. rozporządzenia, organ odwoławczy wywiódł, iż montaż krat na obiekcie budowlanym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego zamontowanie krat nie jest realizacją obiektu budowlanego, tylko wykonywaniem robót budowlanych w już istniejącym obiekcie. Dlatego też uznał, iż w niniejszej sprawie można mówić o samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r., a samowola ta nie polegała na budowie obiektu (lub jego części), ale na wykonywaniu robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i procedura legalizacyjna przewidziana w art. 37 i następnych Prawa budowlanego z 1974 r., tylko zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującej ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe roboty budowlane naruszają przepisy, w tym techniczno - budowlane obowiązujące obecnie, jak i obowiązujące w dacie budowy tj. § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz § 300 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nadto podniósł, iż w sytuacji, gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami należy skorzystać z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie organu odwoławczego pręty pionowe, jak i kółka na balustradzie balkonu, zamontowane w płaszczyźnie balustrady balkonu wyższej kondygnacji stanowią element, który stwarza możliwości jakie wskazuje § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., czyli możliwość wspinania się po nich na wyższe kondygnacje. Organ odwoławczy uznał zatem nałożony na skarżącą obowiązek za prawidłowy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Występując o uchylenie wydanych decyzji, postawiła następujące zarzuty tj.: – błędne wydanie decyzji w sprawie na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994 r., w szczególności procedury doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz § 300 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy, w ocenie skarżącej, w sprawie znajdują zastosowanie poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego w tej materii; – niezastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 271 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jako przepisów właściwych; – naruszenie zasługującego na ochronę interesu prawnego skarżącej, w szczególności jej konstytucyjnych praw: ochrony praw nabytych oraz zakazu działania prawa wstecz poprzez nie zauważenie, iż okratowanie jej balkonu (z zastosowaniem poziomych elementów konstrukcyjnych – kółek i prętów) usytuowanego na drugiej kondygnacji budynku, pozostaje bez wpływu na ewentualną możność wspinania się na wyższe kondygnacje, zważywszy na brak okratowania na pierwszej kondygnacji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Podnoszone w skardze zarzuty uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. są kolejnym rozstrzygnięciami wydanymi w niniejszej sprawie, na skutek decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], która to decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") z dnia 1 sierpnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 359/11). Tym samym, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż Sąd wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2011 r. uchylił decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na usunięciu poziomych elementów krat stalowych (prętów i kółek) na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. C. [...] w R. w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wskazał organom, że w niniejszej sprawie znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia ma odniesienie się do daty zamontowania krat, gdyż inny jest tryb legalizacji samowoli budowlanej na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zalecił organom, aby dalsze postępowanie administracyjne prowadziły z zastosowaniem właściwych przepisów. Stwierdzić należy zatem, że ocena prawna i wskazania zawarte w powołanym wyroku mają istotne znaczenie dla sprawy oraz, że zalecenia Sądu, co do dalszego postępowania nie straciły na swojej aktualności. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, bezspornym jest, iż przedmiotowe kraty zostały zamontowane na balustradzie balkonu lokalu mieszkalnego na I piętrze budynku przy ul. C. [...] w R. w 1988 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wobec powyższego za błędne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz rozporządzeń wykonawczych. Jednocześnie Sąd zauważa, iż skoro kraty zostały w całości zamontowane w 1988 roku, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2010 r. (k. [...] akt administracyjnych), to brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisów intertemporalnych zawartych w art. 103 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma także wątpliwości co do tego, że do wykonania okratowania doszło bez pozwolenia na budowę. Wymóg jego posiadania wynikał z przepisu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tymi przepisami rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Za roboty budowlane uznano między innymi roboty polegające na budowie i montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Jako oczywiste należy uznać to, że do takich właśnie urządzeń należy zaliczyć kraty zainstalowane na zewnątrz budynku w otworach okiennych i balkonach, które niewątpliwie wpływają na wygląd obiektów budowlanych (tak: Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 26 września 1990 r. w sprawie III AZP 3/90 OSNC 1991/1/2). Stwierdzić należy, że w związku z tym, iż wykonanie okratowania zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe rozważania. Dokona oceny prawidłowości wykonanych prac na gruncie obowiązujących w dacie ich wykonania przepisów oraz w sposób stosowny do dokonanych ustaleń wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W przypadku gdy pozwolą na to wyniki ustaleń, zastosuje tryb legalizacji samowoli budowlanej, ale przewidziany w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. ----------------------- 7