VIII SA/Wa 561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) podjęła w dniu [...]maja 2014 r. uchwałę nr [...]w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z 29 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: Sąd) na powołana wyżej uchwałę z [...]maja 2014 r. nr [...]. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa, mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.; zwana dalej: u.z.z.w.) oraz § 137, § 143, § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: z.t.p.) poprzez: - określenie w § 1 celu wydania regulaminu odmiennego niż wskazany w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. szczególnie poprzez wskazanie jako adresata regulaminu jednostkowo gminy P., a nie przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług; - określenie w § 2 pkt 3 gminy P. jako przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., podczas gdy przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 650), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność; - zdefiniowanie w § 2 pkt 6-8 pojęcia "wodomierza" oraz nieznanych ustawie pojęć "dodatkowego wodomierza" i "okresu obrachunkowego"; - brak faktycznego określenia w treści § 3 i § 4 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków; 2. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie polegające na wskazaniu w: - § 4 ust. 6 i 7 ograniczonej odpowiedzialności gminy z tytułu szkód powstałych z winy odbiorcy; - w § 8 ust. 1 zakresu regulacji umownej; - w § 8 ust 2 odpowiedzialności gminy za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług do posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; - § 10 ust. 1 , że umowa jest zawierana na czas nieokreślony lub określony; - § 10 ust. 2, że zmiana umowy następuje poprzez zawarcie umowy lub w formie aneksu do umowy na piśmie pod rygorem nieważności; - § 10 ust. 3, że zmiana umowy w zakresie taryfy lub adresu do korespondencji nie wymaga zachowania formy pisemnej; - § 11 ust. 1-4 warunków i terminów wypowiedzenia, rozwiązania i wygaśnięcia umowy; - § 17 ust. 1 zakresu regulowania umowy; - § 18, że odbiorca reguluje należności za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki na podstawie faktur wystawianych przez gminę w okresach obrachunkowych określonych w umowie, kiedy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków; 3. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegającego na zobowiązaniu w: - § 5 ust. 3 odbiorcy do zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych do pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz główny; - § 5 ust. 5 odbiorcy do informowania gminy o zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy; - § 5 ust. 7 informowania gminy o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby; - § 5 ust. 9 odbiorcy do informowania gminy o wszelkich zmianach technicznych instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci; - § 5 ust. 10 odbiorcy do nieodpłatnego udostępnienia gminie miejsca na elewację lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej; 4. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez: - zobowiązanie w § 5 ust. 8 odbiorcy do informowania gminy o zmianach stanu prawnego nieruchomości; - uzależnienie w § 7 ust. 1 i 2 zawarcia umowy od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości; - wskazanie w § 20, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączana do sieci; - wskazanie w § 21 ust. 2 pkt 1 i 2, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i mapę sytuacyjno – wysokościową; 5. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz z art. 22 pkt 2 u.z.zw. poprzez wskazanie, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, kiedy nie jest możliwe określenie ilości wody pobieranej na cele przeciwpożarowe, a jej zapewnienie jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego i rozliczenia dokonuje gmina na podstawie cen i stawek w taryfie; 6. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z § 137 i 143 z.t.p. poprzez częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w: - § 14 ust. 1 i 2 normy art. 27 ust. 1 u.z.z.w.; - § 15 ust. 1 i 2 treści normy art. 27 ust. 3 u.z.z.w.; - § 16 normy art. 27 ust. 6 u.z.z.w.; - § 17 ust. 2 normy § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że zaskarżona uchwała została uchwalona ponad 5 lat temu. Przez cały ten okres żaden z mieszkańców gminy nie wniósł skargi wskazując, że jego podstawowe normy/zasady prawa zagwarantowane mu przez Konstytucje zostały naruszone. Wyjaśnił, że przepisy ustawy często wskazują regulowaną materię w sposób ogólny, a użyte sformułowania nie zawsze są jednoznaczne i precyzyjne, zatem wymagają dokonania ich wykładni i interpretacji w trakcie tworzenia prawa miejscowego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżone przepisy uchwały stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków u.z.z.w. Stąd nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Jeżeli doszło do naruszenia prawa, to nie ma ono charakteru istotnego. Intencją rady przy opracowywaniu regulaminu było uregulowanie spraw dotyczących zaopatrywania w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z art. 3 u.z.z.w. Wobec powyższego nie można, uwzględniając zasadę wyrażoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzić, że uchwała przyjmująca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie musi zostać ograniczona tylko do niektórych spraw mających wpływ na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków bez możliwości uregulowania innych elementów, istotnych dla konkretnej społeczności lokalnej. Takie ograniczenie powodowałoby nieczytelność zapisów regulaminu dla mieszkańców. Według protokołu rozprawy z 13 listopada 2019 r. prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zmodyfikował zapis w zarzucie 1 w zakresie wskazania przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, wskazując że powinna być podana ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podzielić należy stanowisko prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Za nieprawidłowe należy uznać określenie w § 2 pkt 3 regulaminu gminy P. jako przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt. 4 u.z.z.w., bowiem przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Regulacjami regulaminu istotnie naruszającymi prawo jest § 2 pkt. 6, 7 i 8, gdzie wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "wodomierz", "dodatkowy wodomierz", "okres obrachunkowy". Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, CBOSA). Sąd podziela zarzut Prokuratora, że rozdział II podjętej w dniu [...] maja 2014 r. przez Radę Gminy P. uchwały nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" nie wskazuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 4 regulaminu zawiera bardzo ogólne sformułowania, takie jak ciągłość i niezawodność dostaw, które są niewystarczające i nie wypełniają delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3 i 4 regulaminu nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1ustawy. Zgodzić należy się również z kwestionowanymi w skardze zapisami § 4 pkt 6 i 7 uchwały. Nakładając na odbiorcę usług obowiązek usuwania uszkodzeń urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych jak również napraw przyłączy kanalizacyjnych, których uszkodzenia wynikły z winy odbiorcy Rada - bez upoważnienia ustawowego - ukształtowała odpowiedzialność stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Trzeba też mieć na względzie, że wobec kategorycznego brzmienia art. 5 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności będących w jego posiadaniu urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych, niezależnie od tego z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń - nawet z winy odbiorcy - odpowiedzialność nie może więc być przeniesiona na odbiorcę usług, a do tego w istocie zmierza zapis regulaminu. Zauważyć należy, że § 8 ust. 2 regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 2 u.z.z.w., gdyż poprzez ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług tylko do posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, Rada tym samym ograniczyła przedsiębiorstwu możliwość przejęcia, na podstawie umowy zawartej z odbiorcą usług, odpowiedzialności za funkcjonowanie przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy. Możliwość taką przewiduje zaś art. 5 ust. 2 u.z.z.w. Uwagę tę odnieść należy do § 8 ust. 1 regulaminu, którego brzmienie stanowi modyfikację art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w. Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. kwestię usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług powinna regulować umowa. W pkt 3a przywołanego przepisu ustawodawca zastrzegł zaś, że umowa ta w szczególności zawierać musi postanowienia dotyczące warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług. Kolejne dwa zaskarżone przepisy § 10 i 11 regulaminu znalazły się w rozdziale 3 zatytułowanym "Szczegółowe warunki zawierania i rozwiązywania umów". Przepis § 10 ust. 1 przewiduje, że umowa jest zawierana na czas nieokreślony lub określony. Przepis § 10 ust. 2 i 3 natomiast reguluje kwestię zmiany umowy. Natomiast przepis § 11 ust. 1 - 4 regulaminu odnosi się do rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. O słuszności przedstawianego stanowiska odnośnie istotnej wadliwości zapisów § 11 regulaminu dotyczących trybu i zasad rozwiązywania umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (por. wyrok WSA w Opolu z 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 556/18, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, CBOSA). Konkludując powyższe kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.. Zapisy § 10 i 11 wobec tego stanowią wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19, LEX nr 2655365; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, LEX nr 2634367). Wskazany w § 17 zapis regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. Na mocy art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. to umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług, powinna zawierać postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, a nie regulamin. Przepisy powoływanej ustawy, w szczególności art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie przewidują upoważnienia do określenia tej materii w drodze regulaminu przez organ gminy. Nie ulega także wątpliwości, że istotne naruszenie prawa ma miejsce w § 18 regulaminu. W przepisach tych Rada Gminy w [...] określiła, że odbiorca wody, dokonuje zapłaty za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków w terminach określonych w fakturze, gdy tymczasem art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków. Wprowadzone w § 18 regulacje dotyczące rozliczenia za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestie te powinny być objęte umową, gdyż rada gminy nie miała upoważnienia ustawowego do ich wprowadzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II Sa/Gd 98/18, Lex nr 2487146). Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przyjęte zostały uregulowania zawarte w § 5 ust. 3, 5, 7, 8, 9, 10 regulaminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do normowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań wykraczających poza ustawową delegację, np. określenie obowiązków odbiorcy do zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych do tych pomieszczeń, w których zainstalowany jest wodomierz główny (§ 5 ust. 3 regulaminu), informowania o zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków odbiegających od warunków umowy (§ 5 ust. 5 regulaminu), zobowiązanie do bezzwłocznego powiadamiania usługodawcy o wszelkich uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz o zerwaniu plomb (§ 5 ust. 7 regulaminu), zmianach własnościowych nieruchomości (§ 5 ust. 8 regulaminu), zmianach technicznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci wodociągowej (§ 5 ust. 9 regulaminu), zobowiązaniu odbiorcy do nieodpłatnego udostępnienia gminie miejsca na elewację lub ogrodzeniu nieruchomości odbiorcy celem umieszczenia tabliczek z oznakowaniem armatury wodociągowej (§ 5 ust. 10 regulaminu) (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, z 10 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 946/17, z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, CBOSA, wyrok WSA w Białymstoku z 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 297/18,Lex nr 2523321). Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 7 ust. 1 i 2 regulaminu, w którym zróżnicowano sytuację odbiorców, z którymi gmina zawiera umowę uzależniając ją od wylegitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254). W § 20 regulaminu organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18,CBOSA; w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, CBOSA; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, CBOSA). Zgodzić należy się z prokuratorem, że postanowienia § 21 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku, a mianowicie dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy p.b., jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, Lex nr 1374586). Należy zauważyć, że u.z.z.w. określa w art. 6 ust. 4 podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, stanowiąc, że jest to osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle treści art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że już na etapie składania wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wnioskujący ma obowiązek wykazania się prawem do korzystania z danej nieruchomości. Podobnie nie ma podstawy prawnej do żądania dołączenia do wniosku pozostałych dokumentów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex nr 2622011; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2018 r., sygn. akt II Sa/Bd 943/18, Lex nr 2579426). Odnośnie § 31 regulaminu, Sąd podziela pogląd skarżącego Prokuratora, że narusza on art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Zaskarżony przepis przewiduje, że "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej". Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy z gminą, z przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt SA/Gl 120/18, Lex nr 2482394). Analiza art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brak jest jednak podstaw do tego, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody ma cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowi niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, CBOSA). Ponadto należy zgodzić się z prokuratorem, że powtórzono w sposób zmodyfikowany w § 14 ust. 1 i 2 regulaminu art. 27 ust. 1 u.z.z.w. Natomiast w § 15 ust. 1 i 2 powtórzono w sposób zmodyfikowany treść normy art. 27 ust. 5 i 6, a nie jak wskazał skarżący treść art. 27 ust. 3 u.z.z.w. Przepis § 16 regulaminu stanowi dokładne powtórzenie art. 27 ust. 6 u.z.z.w. Zaś w § 17 ust. 2 powtórzono normy § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886). Wskazać należy, że unormowania § 137 i § 143 rozporządzenia z.t.p. określają, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.