VIII SA/Wa 563/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Borkowicach (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś.), podjęła uchwałę nr VII/32/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Borkowice (dalej: Regulamin, uchwała). Pismem z 29 czerwca 2019 r., sprecyzowanym na rozprawie 24 października 2019 r., Prokurator Rejonowy w Przysusze (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez: a) określenie w § 1 celu wydania regulaminu odmiennego niż wskazany w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., szczególnie poprzez wskazanie jako adresata Regulaminu jednostkowo Gminy Borkowice i innych usługodawców, kiedy zgodnie z tym przepisem Regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, b) wprowadzenie w § 1 ust. 2 i 3 oraz w § 2 ust. 1 definicji zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zbiorowego odprowadzania ścieków i odbiorcy usług o treści odmiennej niż wskazana w art. 2 pkt 20 i 21 u.z.z.w.z.o.ś., c) brak faktycznego określenia w treści § 3 uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody, ilości i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń odbieranych ścieków, takich jak w szczególności minimalna ilość dostarczanej wody, ilość ścieków i odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawy, c) brak faktycznego określenia w treści uchwały warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co stanowi obligatoryjny element Regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś. 2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i: - zobowiązanie odbiorcy: a) w § 7 ust 2 do zapewnienia niezawodnego działania wodomierza głównego przez odpowiednie jego zabezpieczenie przed uszkodzeniem mechanicznym wskutek niskich temperatur, a także przez prawidłowe utrzymanie pomieszczenia, w którym jest zamontowany oraz zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych do tych pomieszczeń, b) w § 7 ust. 3 do zapewnienia niezawodnego działania oraz wykonywania wszelkich napraw eksploatowanych instalacji wodociągowych wewnętrznych i przyłączy wodociągowych, o ile umowa nie stanowi inaczej, c) § 7 ust. 4 do bezzwłocznego powiadamiania usługodawcy o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego oraz o zerwaniu plomb, d) w § 7 ust. 5 do powiadomienia usługodawcy o wszelkich zmianach własnościowych nieruchomości oraz zmianach technicznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci wodociągowej, - wskazanie, że usługodawca e) w § 11 ust. 3 może obciążyć dostawcę ścieków kosztami wykonanych kontroli i analiz, jeżeli zostanie stwierdzone nieprawidłowe eksploatowanie instalacji kanalizacyjnej, f) w § 11 pkt ma prawo wejścia na teren posesji, w pasie o szerokości 5 m od przebiegu sieci kanalizacyjnej, w celu usunięcia awarii, bez roszczeń odszkodowawczych ze strony właściciela posesji dotyczącej tego obszaru, kiedy przepis ten nie upoważnia do nałożenia na obywateli takiego rodzaju obowiązku znoszenia, g) zobowiązanie dostawcy ścieków w § 13 pkt 1 (powinno być pkt 2) do zapewnienia niezawodnego działania oraz wykonywania wszelkich napraw eksploatacyjnych instalacji i przyłączy kanalizacyjnych, o ile umowa nie stanowi inaczej, - zobowiązanie dostawcy h) w § 13 ust. 3 do zapewnienia niezawodnego działania urządzenia pomiarowego poprzez odpowiednie zabezpieczenie go przed uszkodzeniem mechanicznym, skutkiem niskich temperatur oraz działaniem osób trzecich, i) w § 13 ust. 4 do bezzwłocznego powiadomienia usługodawcy o stwierdzonych naruszeniach urządzenia pomiarowego, w tym zerwaniu plomb, j) w § 13 ust. 5 do powiadomienia usługodawcy o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu, k) w § 13 pkt 5 (powinien być pkt 6) do powiadomienia usługodawcy o wszelkich zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej mogącej mieć wpływ na działanie sieci kanalizacyjnej, l) w § 13 pkt 7 do terminowego regulowania należności za odprowadzanie ścieków, ł) w § 13 pkt 8 do natychmiastowego powiadomienia usługodawcy o awaryjnych zrzutach ścieków i zmianie jakości i ilości ścieków ponad wielkości ustalone w umowie, m) w § 13 pkt 11 do wykonywania uszczelnień i zamontowania na swój koszt niezbędnych urządzeń zabezpieczających przed cofaniem się ścieków do instalacji kanalizacyjnej, kiedy art. 19 ust.2 u.z.z.w.z.o.ś. nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków; 3) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w Regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie, polegające na wskazaniu: a) w § 9, że każde naruszenie postanowień § 7 i § 8 pociąga za sobą możliwość wypowiedzenia umowy o dostawę wody oraz stanowi podstawę do dochodzenia zwrotu kosztów i strat poniesionych przez dostawcę w związku z tym naruszeniem, b) w § 15, że każde naruszenie postanowień § 13 i § 14 pociąga za sobą możliwość wypowiedzenia umowy o odprowadzenie ścieków oraz stanowi podstawę do dochodzenia zwrotu kosztów i strat poniesionych przez usługodawcę w związku z tym naruszeniem, c) w § 31, że w przypadku zmiany właściciela nieruchomości następuje wygaśnięcie umowy zawartej z dotychczasowym odbiorcą, d) w § 33, że integralną częścią umowy jest załącznik składany przez odbiorcę usług przy zawieraniu umowy i aktualizowany każdorazowo po zmianie warunków korzystania z usług, e) w § 34, że umowy zawierane są na czas nieokreślony z możliwością wypowiedzenia ich przez strony z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia lub na czas określony, f) w § 35, że po upływie terminu wypowiedzenia usługodawca zaniecha dostawy wody i/lub odbioru ścieków i może zastosować środki techniczne uniemożliwiające pobór wody, g) w § 38 miesięcznego terminu wypowiedzenia w przypadku uporczywego przekraczania warunków określonych w umowie oraz niepodejmowania przez dostawcę ścieków działań na rzecz poprawy ich jakości, h) w § 44 wskazaniu okresów obrachunkowych, i) w § 45, że odbiorca usług jest zobowiązany opłacić otrzymaną fakturę VAT według zasad ustalonych w umowie, j) w § 46 wskazaniu, że zwłoka w uregulowaniu należności pociąga za sobą naliczenie odsetek ustawowych, k) w § 48 ust. 2, że wznowienie dostarczania wody lub odprowadzania ścieków następuje po udokumentowaniu przez odbiorcę uiszczenia należnych kwot wraz z odsetkami ustawowymi, opłaceniu kosztów poniesionych przez usługodawcę związanych z otwarciem i zamknięciem przyłącza oraz zawarciem nowej umowy, kiedy okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki wypowiedzenia, powinny zostać uregulowane w umowie; 4) art. 19 ust 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 11 pkt 4, że usługodawca ma prawo naliczenia opłaty dodatkowej określonej w taryfie w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń, kiedy przepis ten nie upoważnia do nakładania tego rodzaju obowiązków; 5) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 11 pkt 7, że usługodawca może odmówić przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, jeżeli przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane bez uzyskania zgody wnioskodawcy w sytuacji, gdy przepis ten nie upoważnia gminy do wskazywania okoliczności, w których możliwa jest odmowa przyłączenia; 6) art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 11 pkt 10, że usługodawca może odmówić ponownego zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków, jeśli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług, kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy; 7) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez przekroczenie w § 16 delegacji ustawowej i unormowanie w Regulaminie materii rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, częściowe powtórzenie treści art. 10 u.z.z.w.z.o.ś. i odwołanie się do treści innych aktów normatywnych; 8) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 19 ust. 1, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawy do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączana do sieci, podczas gdy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; 9) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 19 ust 3, że wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustala usługodawca, co stanowi zakazaną subdelegację uprawnień prawotwórczych; 10) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w związku z art. 6 ust. 2 u.z.w.w.z.o.ś. poprzez wskazanie w § 20 ust 2 pkt 1 i 2, że do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy dołączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i mapę sytuacyjno-wysokościową w sytuacji, kiedy art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś wprowadza jako warunek zawarcia umowy wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy; 11) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w § 23 ust 1 poprzez wskazanie, że realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy w oparciu o warunki techniczne przyłączenia; 12) art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś poprzez wskazanie w § 52, § 53 i § 56 przesłanek wstrzymania i przerwy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew treści art. 8 ust.1 u.z.z.w.z.o.ś., a inne przesłanki wstrzymania i przerwy w dostawach wody i odprowadzania ścieków stanowią materię umowną regulowaną przepisami kodeksu cywilnego; 13) § 137 i § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: z.t.p.) poprzez: a) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 27 treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. z pominięciem pkt 3a tego przepisu, b) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 27 treści art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.z.z.w.z.o.ś., b) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 37 treści art. 28 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., b) częściowe powtórzenie w § 40 treści tego przepisu z odwołaniem się do treści innych aktów prawnych, c) częściowe powtórzenie i modyfikowanie w § 41 treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, d) modyfikowanie w treści § 42 treści art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w.z.o.ś. oraz treści § 4 rozporządzenia, e) odwołanie się w treści § 43 do treści art. 24 ust. 8 u.z.z.w.z.o.ś, który to przepis został uchylony, f) powtórzenie w § 47 treści § 17 ust. 4 rozporządzenia, g) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w § 47 ust. 2 treści § 17 ust. 5 rozporządzenia, h) częściowe powtórzenie i zmodyfikowanie w treści § 48 treści art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała w całości zarzuty zawarte w punktach 9 i 13. W pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że trwają obecnie prace związane z przyjęciem nowego Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którego projekt został przyjęty Uchwałą Nr XXXVIII/221/2018 Rady Gminy w Borkowicach z dnia 12 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu w przedmiotowym Regulaminie Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w uchwale znajduje się Rozdział II, obejmujący w § 3 regulację wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Jednak organ w tym zakresie nie spełnił wymogu zawartego w delegacji ustawowej, ponieważ odesłał do ww. ustawy ("usługodawca zgodnie z przepisami ustawy ma obowiązek zapewnić"), zamiast określić minimalne wskaźniki dotyczące: poziomu ciśnienia wody, ilości i jakości dostarczanej wody czy ilości odprowadzanych ścieków. Dlatego należy uznać, że Rada Gminy w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób prawidłowy koniecznej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego. W treści zaskarżonej uchwały nie sposób się również doszukać obligatoryjnego uregulowania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co stanowi niewypełnienie dyspozycji przepisu art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w.z.o.ś., a tym samym kolejne pominięcie uchwałodawcze. Wypełnieniem tego obowiązku nie jest zawarcie w § 49 litera b) Regulaminu zapisu, że za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe usługodawca obciąża budżet Gminy Borkowice na podstawie cen stawek ustalonych w taryfie. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, gdyż nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. cbosa, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl662/06, publ. cbosa, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. cbosa, w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. cbosa), w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. cbosa). W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania w Regulaminie obowiązkowych kwestii, wynikających z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 9 u.z.z.w.z.o.ś., stanowi o istotnym naruszeniu tych przepisów, skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że ze względu na to, iż regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać, z mocy art. 16 u.z.z.w.z.o.ś., przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania konkretnej nazwy podmiotu (por. np. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, a także wyroki WSA: w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 658/10, z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 435/19, w Bydgoszczy z 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12 oraz we Wrocławiu z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 824, w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16; w Krakowie z 10 grudnia 2008 r., II SA/Kr 905/08, wszystkie publ. cbosa). W treści kontrolowanej uchwały organ w § 1 wskazał, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Borkowice realizowane będzie przez Urząd Gminy w Borkowicach lub innych usługodawców, co jest sprzeczne z treścią art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., który wskazuje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zdefiniowane w art. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. jako przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Sąd nie podziela stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na brak na terenie Gminy Borkowice przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, usługi związane z wykonaniem zadań wynikających z u.z.z.w.z.o.ś. wykonuje Urząd Gminy w Borkowicach jako gminna jednostka organizacyjna, która ma umocowanie do tego rodzaju zadań w art. 16 ust. 3 ww. ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że nawet jeżeli na terenie gminy nie funkcjonuje żadne przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne, to treść regulaminu powinna uwzględniać potencjalną możliwość realizowania w przyszłości zadań takiego przedsiębiorstwa, działającego zarówno jako przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jak również w innych formach, np. zakłady budżetowe czy spółki prawa handlowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 146/19, publ cbosa). Natomiast brak wskazania w Regulaminie w sposób generalny przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, w Gliwicach z 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 149/13, wszystkie publ. cbosa). Zasadnie skarżący zarzucił, że w § 1 ust. 2 i 3 oraz w § 2 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy zdefiniowała niektóre pojęcia ("zbiorowe zaopatrzenie w wodę", "zbiorowe odprowadzanie ścieków", "odbiorcy usług"), którymi posługuje się ustawa (art. 2 pkt 21, pkt 20, pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś.). Wynikający z przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej regulaminu nie obejmuje uprawnienia do formułowania definicji jakichkolwiek pojęć. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie, na jego potrzeby, własnych definicji, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (art. 137 i 143 z.t.p.). Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, ponieważ w ten sposób narusza prawo w sposób istotny (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, wyrok WSA w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, wszystkie wyroki publ. cbosa, wyrok WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19, publ. Lex nr 2678363). Z treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Trafnie więc wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., poprzez określenie w § 9, § 15, § 31, § 33, § 34, § 35, § 38, § 44, § 45, § 46 i § 48 ust. 2 jej załącznika zagadnień, które powinny zostać określone w umowie o dostawę wody czy odprowadzanie ścieków (np. warunki wypowiedzenia umowy, wygaśnięcia umowy, wskazanie okresów obrachunkowych, okresu obowiązywania umowy, sposobu wzajemnych rozliczeń, odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy). Określenie powyższych elementów w Regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. cbosa, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 925/17, wszystkie publ. cbosa). Zagadnienia dotyczące treści umów zawieranych w zakresie usług wodno-kanalizacyjnych uregulowane są również w przepisach § 7 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 przedmiotowego Regulaminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do normowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym uregulowań wykraczających poza ustawową delegację, np. określenie obowiązków odbiorcy do zapewnienia niezawodnego działania wodomierza poprzez odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz, zabezpieczenie przed dostępem osób nieuprawnionych do tych pomieszczeń (§ 7 ust. 2 Regulaminu), zobowiązanie do wykonywania napraw eksploatowanych instalacji wodociągowych (§ 7 ust. 3 Regulaminu), do bezzwłocznego powiadamiania usługodawcy o wszelkich uszkodzeniach wodomierza głównego oraz o zerwaniu plomb (§ 7 ust. 4 Regulaminu), zmianach własnościowych nieruchomości, zmianach technicznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci wodociągowej (§ 7 ust. 5 Regulaminu) (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, z 10 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 946/17, z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, publ. cbosa, wyrok WSA w Białymstoku z 19 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 297/18, publ. Lex nr 2523321). Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z przepisu tego expressis verbis wynika zatem, że inne obowiązki niż ww. mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej między nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wobec natomiast treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Jest tak niezależnie od tego, z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń – nawet z winy odbiorcy – odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, publ. cbosa, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 2/19, publ. cbosa). W świetle powyższego § 11 ust. 3 Regulaminu istotnie narusza ww. przepis, natomiast § 11 ust. 6 Regulaminu nakłada na właścicieli nieruchomości dodatkowy obowiązek, niewymieniony w delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. Uregulowania zawarte w § 13 punkt 1-3 Regulaminu dotyczące obowiązków dostawcy ścieków wykraczają poza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., który to nie upoważnił uchwałodawcy do nakładania tego rodzaju obowiązków. Uprawnienia kontrolne przedsiębiorstwa, obejmujące prawo wstępu na teren nieruchomości, przeprowadzania napraw i przeglądów urządzeń pomiarowych, instalacji kanalizacyjnej określa przepis art. 7 u.z.z.w.z.o.ś. Poza tym w § 13 pkt 4, pkt 6-8 i 11 Regulaminu zostały uregulowane kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, a także warunków i procedur kontroli urządzeń kanalizacyjnych, co również przekracza delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. Należy również zauważyć, że wprowadzenie w § 13 pkt 5 Regulaminu dodatkowego obowiązku po stronie dostawcy ścieków informowania o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło do naruszenia w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś W zaskarżonej uchwale w § 11 pkt 7 i 10 wprowadzono regulacje obejmujące sytuacje, kiedy usługodawca może odmówić przyłączenia do sieci kanalizacyjnej lub odmówić ponownego zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków. Jednak przepis art. 19 ust. 2 ww. ustawy nie upoważnia gminy do wskazywania sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia. Z treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przyjęty przez organ stanowiący gminy regulamin winien określać warunki przyłączenia nieruchomości do sieci. Ich spełnienie oraz techniczne możliwości świadczenia usług, zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś są jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa). Gmina nie ma zatem kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. przesłanek odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, lecz tylko do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (przesłanki pozytywne). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 844/18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, wszystkie publ. cbosa). Przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś nie zawiera również podstawy do określania wzorów wniosków o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o czym mowa w § 19 ust. 3 Regulaminu. Wprowadzając taki zapis Rada Gminy przekroczyła zakres posiadanych kompetencji prawodawczych. W ten sam sposób należy ocenić przepis § 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu, który nakazuje osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci załączenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500. Przedmiotowa uchwała w § 23 ust. 1 przewidziała również, że realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy w oparciu o warunki techniczne przyłączenia. Jednak regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez rady gmin nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. To stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 115/18, w Olsztynie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 566/18, wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, wyrok WSA w Kielcach z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 473/18, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, dostępne w cbosa). Należy zauważyć, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym samym przepis § 23 ust. 1 Regulaminu wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. W treści § 16 kontrolowanej uchwały doszło do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez częściowe powtórzenie treści art. 10 tej ustawy oraz wkroczenie w materię uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. 2006 nr 136, poz. 964). Tak samo Rada Gminy w § 11 pkt 4 Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej wskazała, że usługodawca ma prawo naliczenia opłaty dodatkowej określonej w taryfie w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń, podczas gdy taryfa i wskazane w niej opłaty stanowiły przedmiot uregulowania rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 1701). Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie upoważnia rady gminy do nakładania na odbiorców usług tego rodzaju obowiązku. W § 19 ust. 1 Regulaminu organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18, w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, publ. cbosa). Sąd w pełni podziela zarzut skarżącego dotyczący przepisów § 52, § 53 i § 56 Regulaminu, jako podjętych co do przesłanek wstrzymania i przerwy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew art. 8 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. oraz z wkroczeniem w materię umowną regulowaną przepisami prawa cywilnego. W uchwale Rada Gminy zastosowała szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów u.z.z.w.z.o.ś. i innych aktów prawnych, co jest sprzeczne z § 137 i § 143 z.t.p. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, definiowanie nowych pojęć oraz odwoływanie się do treści innych aktów prawnych, które w przyszłości mogą np. zostać zmienione czy też uchylone (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa). Powyższe uwagi odnoszą się do przepisów Regulaminu wskazanych przez skarżącego w skardze pod pozycją 13. I tak np.: częściowe powtórzenia i modyfikacje znajdują się w § 27 Regulaminu w odniesieniu do art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., w § 36 (a nie § 27 jak wskazuje skarga) w odniesieniu do art. 28 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś., w § 37 w odniesieniu do art. 28 ust. 4 ww. ustawy, w § 48 w odniesieniu do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., częściowe powtórzenie w § 40 Regulaminu treści art. 27 ust. 1 (a nie art. 40 ust.1 jak wskazuje skarga) u.z.z.w.z.o.ś. wraz z odwołaniem się do treści innych aktów prawnych (rozporządzenia, o którym mowa w art. 27 ustawy), modyfikacja w § 42 treści art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w.z.o.ś., odwołanie się w § 43 do treści art. 24 ust. 8 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego Regulaminu. Analizując punkt 13 skargi Sąd zauważa, że odnośnie do § 42 i § 47 Regulaminu trudno było skontrolować, czy doszło w tych przepisach do modyfikacji czy powtórzeń treści zawartych w rozporządzeniu, ponieważ Prokurator nie sprecyzował bliżej tego aktu (o które rozporządzenie chodzi). Natomiast wskazane w odniesieniu do § 41 Regulaminu rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136 poz. 964 ze zm.) w § 18 (brak w tym przepisie ust. 1, jak wskazuje skarga) nie odnosi się do sposobu pobranej wody w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza, co jest przedmiotem § 41 Regulaminu. Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcia uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym Regulaminie kwestii wymienionej w art. 19 ust. 2 pkt 1 i 9 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Tym samym stanowisko Rady Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do punktów: 1-8 oraz 10-12 Sąd uznał za niezasadne i polemiczne w stosunku do szerokiego orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentowanego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.