VIII SA/Wa 564/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. N. (dalej: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] lutego 2014 r., znak: [...], odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku okresowego – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego. Po rozpoznaniu tego wniosku organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca, która prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i dwojgiem dzieci nie spełnia wymogów do otrzymania świadczenia w tej formie, gdyż łączny dochód rodziny wyniósł [...] zł (na osobę [...] zł) i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 456,00 zł na osobę. Decydujący wpływ na dochód rodziny miał jednorazowy dochód w kwocie [...] zł, który otrzymał mąż skarżącej z Powiatowego Urzędu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Od opisanej powyżej decyzji skarżąca złożyła odwołanie podnosząc, że mąż otrzymał na konto osobiste kwotę dofinansowania z PUP w wysokości [...] zł, która zgodnie z umową musi być przeznaczona na wskazany cel, w tym przypadku jest to samochód dostawczy przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej. Kwota ta nie może być przeznaczona na cele konsumpcyjne w związku z czym nie powinno się wliczać jej do dochodu. Oboje z mężem są osobami bezrobotnymi, bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących doliczenia do dochodu środków finansowych pochodzących z Powiatowego Urzędu Pracy wyjaśnił, że istotnie środki finansowe z PUP na podjęcie działalności gospodarczej mogą nie być zaliczone do dochodu w świetle przepisów innych ustaw, które zawierają odrębne definicje dochodu. Jednakże ustawa o pomocy społecznej, na podstawie której przyznawany jest zasiłek okresowy, zawiera własną definicję dochodu, która nie przewiduje odliczenia od dochodu kwot otrzymywanych z powyższego tytułu. Organ wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane przede wszystkim w oparciu o przepis art. 38 w związku z art. 8 ust. 1, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej. Dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 tej ustawy, jest suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadki utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszona o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne i kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budź wątpliwości. Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich źródeł przychodu nie wlicza się do dochodu, a mianowicie - do dochodu ustalonej w myśl ust. 3 art. 8 ustawy, nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać, iż katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej, zamknięte. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że sytuacja materialna rodziny jest aktualnie bardzo trudna (bezrobocie, brak dochodów, które można przeznaczyć na utrzymanie rodziny, w tym dwoje dzieci). Powyższe okoliczności wskazują, że organ I instancji winien, rozpatrując wniosek skarżącej, wziąć pod uwagę także treść art. 41 ustawy. Przepis ten przewiduje, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przyznanie rodzinie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, lecz przekraczającej kryterium dochodowe, bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego lub, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty, zasiłku okresowego lub zasiłku celowego. Organ zauważył, że przyznane środki finansowe na podjęcie działalności gospodarczej nie mogą być przeznaczone na cele konsumpcyjne, a zatem brak możliwości zaspokojenia potrzeb bytowych z powodu braku odpowiedniego wsparcia ze strony organu pomocy społecznej może uniemożliwić właściwe wykorzystanie tych środków i rozpoczęcia działalności gospodarczej, dzięki której rodzina mogłaby wyjść niebawem z trudnej sytuacji materialnej. Kwestii tej organ pomocy społecznej nie rozważył pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku, przez co naruszył przepisy postępowania administracyjnego. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca w całości podtrzymała argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto podniosła, że wskazany przez organ dochód powinien być pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Umowa z PUP na udzielenie mężowi środków na podjęcie działalności gospodarczej zobowiązuje męża do zgłoszenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym. Nakłada na niego obowiązek wpłaty do ZUS przez 12 miesięcy kwoty [...] zł, co po odliczeniu od kwoty [...] zł daje dochód roczny [...] zł, czyli miesięcznie [...] zł. Doliczając do tej kwoty zasiłki rodzinne w kwocie [...] zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł daje łączną kwotę [...] zł, co przy czteroosobowej rodzinie, daje dochód miesięczny na jedną osobę [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej (mąż) oświadczył, że podjął działalność gospodarczą a za uzyskane pieniądze kupił samochód. Z uwagi na stan zdrowia nie będzie mógł prowadzić działalności, sprzeda samochód i wtedy ponownie zostanie obciążony dodatkowym dochodem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z 8 kwietnia 2014 r., którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ odwoławczy nie może wyrazić swojego poglądu prawnego w sprawie, ani też, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wobec tego przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanego unormowania. Decyzja kasacyjna jest decyzją korzystną dla skarżących, gdyż pozwala organowi pierwszej instancji na rozpatrzenie sprawy "od nowa" zgodnie z uwagami i zaleceniami organu drugiej instancji lub, jak w niniejszej sprawie Sądu. W tym miejscu dostrzec trzeba, że pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest wadliwe. Tym samym pomimo oddalenia skargi - w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego przez orzekające w niniejszej sprawie organy - należy uznać, że kwota [...] zł, którą otrzymał mąż skarżącej z PUP na podjęcie działalności gospodarczej nie może być doliczona do osiąganego dochodu. Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; dalej: "ustawa"). Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Organ wydając decyzję w oparciu o powołane przepisy zobowiązany jest do ustalenia, czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby życiowej istniejącej w chwili jego złożenia, a ponadto czy wnioskodawca spełnia ustawowe warunki przyznania takiej pomocy. Podstawowym warunkiem otrzymania pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Organy obu instancji przyjęły, że uzyskana przez męża skarżącej kwota [...] zł, stanowiąca dofinansowanie z Powiatowego Urzędu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej, stanowi jednorazowy dochód skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 11 ustawy. W efekcie organy przyjęły, że rodzina skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek okresowy uzyskała dochód w łącznej wysokości [...] zł (na osobę [...] zł), przekraczając tym samym obowiązujące kryterium dochodowe (456 zł). W kwestii oceny sytuacji dochodowej skarżącej nie bez znaczenia pozostaje fakt, że mąż skarżącej zarejestrował działalność gospodarczą w postaci działalności pocztowej i kurierskiej. Rozpoczęcie powyższej działalności umożliwiło mu uzyskanie pomocy finansowej na podstawie umowy z dnia 9 grudnia 2013 r. zawartej z Starostą R. w ramach projektu "I" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Jak wynika z treści § 1 przedmiotem umowy jest udzielenie uczestnikowi projektu wsparcia finansowego w postaci środków na podjęcie działalności gospodarczej. Przyznanie środków finansowych odbywa się w oparciu o zasadę de minimis. Warunkiem uznania wydatków na rozwój przedsiębiorczości za kwalifikowalne jest wydatkowanie środków finansowych, zgodnie z harmonogramem zakupów (§ 4 ust. 7 umowy). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe wsparcie finansowe mąż skarżącej uzyskał z środków Europejskiego Funduszu Społecznego, do którego głównych zadań należy m.in. wsparcie polityki rynku pracy, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, adaptacyjność i rozwój kadr, wyrównywanie szans na rynku pracy. Dzięki wsparciu uzyskanemu z Funduszu organizowana jest m.in. pomoc przy zakładaniu działalności gospodarczej, a także przygotowanie zawodowe dla osób bezrobotnych. Powyższe wsparcie udzielane jako pomoc de minimis, która jest rodzajem pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom (por. J. Blicharz, Komentarz do ustawy o spółdzielniach socjalnych, publ. zbiór Komentarzy Lex). Do protokołu na rozprawie mąż skarżącej (występujący jako jej pełnomocnik) oświadczył, że podjął działalność gospodarczą. Należy zwrócić uwagę, że za dochód - w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych - przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o wymienione grupy wydatków co wynika z treści art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy. Przytoczony przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 8 ust. 3 ustawy - regulującego ogólne pojęcie dochodu, za który uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony m.in. o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Zdaniem Sądu, dopiero środki uzyskane przez męża skarżącej zaangażowane w działalność gospodarczą mogą w przyszłości przynieść wymierny przychód, który dopiero wówczas będzie mógł podlegać ocenie przez organ stosownie do powołanego przepisu art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy. Jak wynika z treści umowy z dnia 9 grudnia 2013 r., nie można wydatkować przyznanych środków na inny cel aniżeli z tego aktu wynikający. Inaczej rzecz ujmując, mając na uwadze charakter celowy tej pomocy, nie może ona jej wykorzystać na inne cele, w tym bytowe, związane z utrzymaniem swojej rodziny. Ponownie podkreślenia wymaga, że skoro skarżąca, jak i pozostający z nią we wspólnym gospodarstwie domowym mąż, nie może wydatkować otrzymanej pomocy na cele związane z utrzymaniem domu, rodziny, to brak jest podstaw do uznania przyznanych środków za dochód. Zauważyć trzeba, że już na etapie odwołania skarżąca sygnalizowała nieprawidłowe zaliczenie do dochodu otrzymanej pomocy finansowej, jednakże organ odwoławczy, mimo że zwrócił uwagę na celowy charakter tej pomocy, przeznaczonej wyłącznie na rozwinięcie działalności gospodarczej, dostrzegając, brak możliwości zaspokojenia potrzeb bytowych, nie zmienił swojego stanowiska. Doszedł jedynie do błędnego wniosku, że organ I instancji winien rozważyć przyznanie skarżącej pomocy na podstawie art. 41 ustawy, bowiem pozostawienie skarżącej bez wsparcia ze strony organu pomocy społecznej może uniemożliwić właściwe wykorzystanie otrzymanych środków i rozpoczęcie działalności gospodarczej. Wobec powyższych rozważań należy podzielić stanowisko skarżącej kwestionującej zasadność uwzględnienia w dochodzie kwoty uzyskanej z tytułu pomocy publicznej w ramach środków unijnych, przeznaczonych na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jak zostało to wykazane, wskazana kwota nie może zostać przeznaczona na wydatki związane z utrzymaniem rodziny, a gwarancją jej bezzwrotności jest wyłącznie prawidłowe rozdysponowanie środków stosownie do reguł wynikających z zawartej umowy. W ocenie Sądu, dokonana w niniejszej sprawie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej stanowi o wydaniu decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 8 ust. 3 oraz art. 8 ust. 11 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy. Ze względu jednak na to, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją kasacyjną, która - mimo zawarcia w jej treści błędnych wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie zasiłku okresowego - nie rozstrzygnęła o przyznaniu uprawnienia i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, Sąd uznał, iż nie doszło do naruszania prawa w stopniu rażącym. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji I instancji ma ten skutek, że Prezydent Miasta R. winien ponownie rozpoznać sprawę, przy uwzględnieniu powyższej wykładni. Decyzja organu I instancji jest decyzją korzystną dla strony, a jej uchylenie byłoby sprzeczne z treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..