VIII SA/Wa 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezpańskimi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w roku 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy B. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, dalej: u.o.z.), podjęła w dniu [...] marca 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezpańskimi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy B. w roku 2018. Pismem datowanym na [...] czerwca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej; 2. w §14.1 Programu, art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez uzależnienie realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków, przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, np. § 8 Programu mówi o lekarzach weterynarii. Uchwała podlegała zatem obowiązkowi ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodatkowo Prokurator wskazał, że organ w sposób niepełny i nieprawidłowy zrealizował wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Obowiązkiem organu było wskazanie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację jak i sposobu wydatkowania tych środków. Określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Prokurator zauważył, że w §14.1 zaskarżonej uchwały organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Gminy na realizację programu, jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim w § 14.1 uchwały nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Gminy podając w § 14.1 uchwały środki finansowe zabezpieczone w budżecie Gminy na realizację Programu, wskazała tylko kwotę jaka została przeznaczona na Program. Zdaniem skarżącego, taki podział jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ ww. dwie grupy, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Nadto zauważył, że pominięto np. zadanie polegające na odławianiu bezdomnych zwierząt. Odstąpieniu od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, przy jednoczesnych uzależnienie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, stanowi istotną wadliwość regulacji § 14.1 uchwały i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że orzecznictwo nie jest jednolite co do zaliczenia uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezpańskimi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do aktów prawa miejscowego. Podejmując uchwałę, organ podzielił pogląd części doktryny i orzecznictwa wskazując na brak norm o charakterze abstrakcyjnym w przedmiotowej uchwale, a w związku z powyższym na brak konieczności publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wysokości środków przeznaczonych na realizację zadania i odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz niesprecyzowania sposobu ich wydatkowania organ wskazał, że nie było zasadne wyszczególnienie środków na poszczególne zadania, gdyż ich realizacja wykonywana była według potrzeb i okoliczności ich występowania. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. Prokurator poparł skargę. Dodatkowo podał, że uchwała nie reguluje kwestii obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów, zaś § 7 Programu jest powtórzeniem regulacji ustawowej. Podano, że art. 11a ust. 2 u.o.z. obliguje rady gminy do uregulowania opieki nad kotami wolnożyjącymi, w tym ich dokarmiana. W zaskarżonej uchwale została zaś uregulowana jedynie kwestia dokarmiania. W § 10 uregulowano zaś kwestię kosztów leczenia zwierząt, do czego organ nie był uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 u.o.z., według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Zasadniczą kwestią sporną w sprawie niniejszej było ustalenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego, czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Sąd podziela zawarte w skardze stanowisko Prokuratora, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego Programu jest aktem prawa miejscowego. Wbrew ocenie organu, w tym zakresie funkcjonuje ugruntowane już orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany przez radę gminy ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), w którym stwierdził, że "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Pogląd ten zaaprobowano także w najnowszych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok NSA z 30 lipca 2019r., II OSK 1754/18, wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2350/18, publ. CBOSA). Stanowisko zajęte w przywołanych wyrokach Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada nie zaliczyła kontrolowanej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 publ. cbosa). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zakwestionował również § 14.1 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W § 14.1 wskazano, że Program będzie realizowany ze środków finansowych budżetu Gminy B.. W 2018 r. Gmina B. zapewniła w budżecie kwotę 30.000 złotych (§ 14.2 Programu). Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie, jest jego obligatoryjnym elementem. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty (do 30.000 zł) na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., II SA/Op 253/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., II SA/Wr 676/14; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17). W konkluzji należy stwierdzić, że § 14 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia §10 Programu, który stanowi, że "Właściciel zwierzęcia, które uległo wypadkowi zobowiązany jest do zwrócenia kosztów jego leczenia". Przepis ten narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., według którego koszty realizacji programu ponosi gmina i stanowi przekroczenie delegacji do uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności. W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt koszty realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina i ustawa nie przewiduje partycypacji innych podmiotów w tych kosztach. Brak jest zatem podstawy do nakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2015 r., II SA/Wr 447/15 i z 28 sierpnia 2014 r., II SA/Wr 408/14). Jako trafny należało też uznać zarzut skargi odnoszący się do nieuregulowania w uchwale kwestii obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji bezdomnych zwierząt oraz usypiania ślepych miotów. Obowiązek zamieszczenia w Programie uregulowań dotyczących ww. kwestii wynika z art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. Pominięcie ich ocenić należy jako niezrealizowanie przez organ zadań wskazanych w art. 11a u.o.z., który wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. podzielić należy stanowisko skarżącego podnoszące nieuregulowanie kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy w § 5 pkt 3 Programu ograniczyła się wyłącznie do sformułowania, że opieka nad bezpańskimi zwierzętami przebywającymi w miejscach publicznych bez opieki i kontroli człowieka obejmuje: "dokarmianie kotów wolno żyjących w okresie zimy, kiedy występują temperatury ujemne przez opiekunów społecznych" i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Uznać należy, że wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie podano w niej konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. W Programie nie wskazano, jak będzie wyglądała opieka nad kotami wolnożyjącymi. Również § 7 Programu stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 11 a u.o.z. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.