VIII SA/Wa 567/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka - spółka komandytowa z siedzibą w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 15.05.2024 r., wydana po rozpoznaniu wniosku z 17.04.2024 r., [...] Sp. z o.o. i Sp.-Sp. K. (dalej: skarżący) o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem skrzynie z miejscowości [...] do miejscowości [...], w terminie od 06.05.2024 r. do 19.05.2024 r., którą to decyzją nie zezwolono na przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem skrzynie z miejscowości [...] do miejscowości [...], w terminie od 05.05.2024 r. do 19.05.2024 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 64d ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz.U. 2023 poz.1047, ze zm.) w związku z § 10 ust. 1. pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z dnia 27 stycznia 2027 r. (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 126), oraz art. 104 § 1 i 2 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 17.04.2024 r. skarżący wystąpił o zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego z ładunkiem skrzynie z miejscowości [...] do miejscowości [...], w terminie od 06.05.2024 r. do 19.05.2024 r. W ramach prowadzonego postępowania organ pismem z 18.04.2024 r. zwrócił się do poszczególnych zarzadców dróg (za pośrednictwem odpowiednich terenowo oddziałów GDDKiA) właściwych dla wyznaczonej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego, o uzgodnienie możliwości przejazdu transportu nienormatywnego i określenie warunków przedmiotowego przejazdu. W odpowiedzi na pismo tut. organ otrzymał m.in. odpowiedź od Powiatowego Zarządu Dróg w [...], w piśmie z 23.04.2O24 r., z odmową uzgodnienia przejazdu ze względu na to, że w ciągu drogi powiatowej nr [...] w km 7+362 znajduje się obiekt mostowy, który nie spełnia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z 21 stycznia 2021 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.126), który mówi, że warunkiem wyznaczenia trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego jest stan techniczny drogi spełniający następujące wymagania: ocena stanu technicznego dźwigarów lub pomostu obiektu mostowego dokonywana zgodnie z przepisami o numeracji i ewidencji dróg publicznych oraz obiektów mostowych jest równa lub większa niż 3 (w skali od 0 do 5). Zdaniem organu, wobec powyższego, że nie można było wyznaczyć żadnej alternatywnej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego z ominięciem w/w obiektu mostowego oraz że zgodnie z art. 64d ust. 2 pkt 2 zezwolenie może być wydane pod warunkiem, iż uzyskano zgodę na przejazd zarządcy drogi, właściwego dla trasy przejazdu, należało wydać decyzję odmowną. W skardze na w/w decyzję Skarżący zarzucił: l. naruszenie przepisów materialnych, tj. § 10 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra lnfrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z dnia 21 stycznia 2021 r. poprzez uznanie, iż przejazd zestawu o parametrach wskazanych we wniosku z 17 kwietnia 2024 t. wpłynie negatywnie na stan techniczny obiektu mostowego znajdującego się w ciągu drogi powiatowej nr 1439S w km 1+362, mimo iż po obiekcie tym na co dzień poruszają się pojazdy o masie tożsamej lub większej od pojazdu skarżącego, z jednoczesnym pominięciem okoliczności że wystąpienie przez skarżącego o zezwolenia na przejazd podyktowane było wyłącznie przekroczeniem parametru szerokości pojazdu a nie masy całkowitej pojazdu, zaś parametr szerokości w żaden sposób nie wpływa na obciążenia obiektu mostowego, II. naruszenie art.64d ust. 1 w zw. z art. 64d ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64d ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez oparcie decyzji odmownej wyłącznie na braku uzgodnienia planowanej trasy przejazdu przez zarządcę drogi - GDDKIA, w sytuacji, gdy jedyną podstawą odmowy uzgodnienia trasy przejazdu przez zarządcę drogi było znajdowanie się obiektu mostowego, który nie spełnia warunków określonych § 10 ust. 1 pkt 4 w/w Rozporządzenia podczas, gdy na moście, po którym miał odbyć się przejazd, brak jest zakazu ruchu pojazdów do 40 ton (a taką masę miał pojazd objęty wnioskiem), zaś parametr szerokości nie ma żadnego wpływu na stan techniczny mostu, a tym bardziej pogorszenie tego stanu, III. naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art.11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne oraz nieprecyzyjne wykazanie i wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 2024 t., w szczególności wskazanie jako jedynej podstawy odmowy udzielenia zezwolenia kategorii V na przejazd pojazdu nienormatywnego występowanie w ciągu w/w drogi powiatowej obiektu mostowego, który nie spełnia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia bez wskazania w jaki dokładnie sposób przejazd pojazdu skarżącego miałby wpłynąć na pogorszenia stanu technicznego mostu oraz brak pogłębienia przyczyn odmowy uzgodnienia przez zarządcę drogi planowanej trasy przejazdu, w sytuacji, gdy zarządca jako jedyną podstawę odmowy uzgodnienia wskazał występowanie w ciągu drogi powiatowej obiektu mostowego, który nie spełnia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia, bez wskazania jaka jest faktyczna ocena stanu technicznego obiektu mostowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; nadto o poinformowanie właściwych organów lub ich organów zwierzchnich o istotnych naruszeniach prawa oraz okolicznościach mających wpływ na ich powstanie występujących w ramach niniejszej sprawy (art. 155 ust. 1 p.p.s.a.), a sprowadzających się do braku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej przez GDDKIA, przyjmując jako podstawę do wydania decyzji odmownej wyłącznie stanowisko zarządcy drogi. Podniósł, iż organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy, uzależniając rozstrzygnięcie jedynie od stanowiska zarządcy drogi ,,kopiując" równocześnie wskazaną przez zarządcę podstawę odmowy uzgodnienia trasy przejazdu jako własną podstawę do uzasadnienia decyzji odmownej w sprawie (taka sytuacja wystąpiła między innym na kanwie niniejszej sprawy tj. GDDKIA w uzasadnieniu decyzji odmownej, powielił podstawy odmowy uzgodnienia trasy przejazdu wskazane przez zarządcę drogi, nie prowadząc tym samym jakichkolwiek własnych czynności wyjaśniających w sprawie); zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, iż organ ograniczył się do wskazania podstawy prawnej odmowy uzgodnienia trasy przejazdu nie rozwijając tej podstawy poprzez wskazanie jaki jest faktyczny stan techniczny rzeczonego obiektu mostowego, czy podanie jaka ocenę uzyskał w skali od 0 do 5, a takie zaniechanie uniemożliwia prawidłowe odniesienie się do stanowiska organu. Podkreślił, że uzgodnienie było niezbędne, gdyż mimo standardowej masy całkowitej pojazdu zaplanowany przejazd przekraczał parametr maksymalnej szerokości pojazdu z ładunkiem, a organ nie wskazał w jaki sposób przejazd pojazdu nienormatywnego miałby wpłynąć na pogorszenie się stanu technicznego obiektu mostowego, co uzasadniałoby odmowę zgody na jednokrotny przejazd. Zarzucił, że organ nie zweryfikował prawidłowości stanowiska PZD [...], co do odmowy zgody, która to odmowa opierała się wyłącznie na twierdzeniu, że na trasie przejazdu znajduje się obiekt mostowy, którego ocena stanu technicznego bez wskazania oceny nie spełnia wymogów cyt. Rozporządzenia. Wywody poczynione w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 maja 2024 r. naruszają zasadę przekonywania, bowiem organ nie wyjaśnia dlaczego nie było możliwe wyznaczenie alternatywnej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego z ominięciem rzeczonego obiektu mostowego, ale również jaki jest stan techniczny tego obiektu mostowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż ocena stanu technicznego dzwigarów lub pomostu obiektu mostowego dokonywana zgodnie z przepisami o numeracji i ewidencji dróg publicznych oraz obiektów mostowych jest równa lub większa niż 3 (w skali od 0 do 5). Przeprawa nad rzeką [...] znajduje się w ciągu drogi powiatowej, będącej w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w [...], która pełni rolę dojazdu m.in. do drogi ekspresowej S1 przez która przebiega międzynarodowa trasa na [...] przez [...]. W związku z trwającą budową odcinka drogi ekspresowej [...] od [...] do [...] wszystkie transporty nienormatywne przejeżdzające do/z przejścia granicznego w [...] muszą przejechać objazdem, tj. drogami powiatowymi będącymi w zarządzie PZD w [...]. Ze względu na brak możliwości wyznaczenia alternatywnej trasy przejazdu z ominięciem ww. obiektu mostowego oraz brak zgody na przejazd od PZD [...] wydano decyzję odmowną. Podniósł, że zwracając się o uzgodnienie możliwości przejazdu transportu nienormatywnego do innego zarządcy drogi podano wszystkie parametry zespołu z ładunkiem, zatem brak zgody dotyczy przejazdu całego pojazdu z uwzględnieniem wszystkich jego parametrów. Wskazał, że uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Jest to zatem odrębna forma od wyrażenia opinii, która co do zasady nie ma charakteru wiążącego dla Organu głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2023 r. poz. 1634; dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Zgodnie z art. 64 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2021 poz.450 dalej jako p.r.d.) ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. W myśl art. 64 ust. 3 p.r.d. wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii l-V oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, są określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do p.r.d. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do p.r.d. zezwolenie kategorii V wydaje się dla pojazdów nienormatywnych o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większej od wymienionych w kategoriach l-IV oraz o naciskach osi przekraczających wielkości dopuszczalne. Procedurę wydawania zezwoleń kategorii V uregulowano w art. 64d ust. 1 p.r.d. Przytoczony przepis wskazuje, iż zezwolenie kategorii V na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Zezwolenie wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii l-IV. Warunkiem wydania zezwolenia, jest spełnianie przez wnioskodawcę warunków o których mowa w art. 64d ust. 2 i 3 p.r.d., na które składają się: 1) niepodzielność przewożonego ładunku; 2) uzyskanie na przejazd zgody zarządcy drogi, właściwego dla trasy przejazdu; 3) istnienie możliwości wyznaczenia trasy przejazdu zapewniającej bezpieczeństwo oraz efektywność ruchu drogowego, a w szczególności: a) natężenie ruchu umożliwia bezpieczny przejazd pojazdu nienormatywnego, b) stan technicznej sprawności budowli usytuowanych w ciągu rozpatrywanej trasy przejazdu, określony na podstawie przepisów Prawa budowlanego, umożliwia przejazd, c) przejazd nie stwarza zagrożenia stanu technicznego obiektów budowlanych położonych w pobliżu trasy przejazdu. 4) uiszczenie opłaty za wydanie zezwolenia. Zezwolenie kategorii V wydaje, po uzgodnieniu z innymi zarządcami dróg i po uiszczeniu opłaty, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni roboczych od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 64d ust. 5 p.r.d., trasę przejazdu uzgadnia zarządca drogi właściwy ze względu na kategorię drogi, po której jest planowany przejazd, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania pisemnego zapytania organu wydającego zezwolenie, uwzględniając warunki przejazdu i stan techniczny drogi. W przypadku braku odpowiedzi na zapytanie uznaje się trasę za uzgodnioną. Wskazana regulacja stanowi, że to organ wydający zezwolenie powinien uzgodnić trasę przejazdu z zarządcą drogi właściwym ze względu na kategorię drogi, po której jest planowany przejazd. Mając na uwadze powołane przepisy stwierdzić należy, że orzekający w sprawie organ w sposób zgodny z w/w regulacjami rozpoznał wniosek skarżącej spółki o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. I tak organ, po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zwrócił się do poszczególnych zarządców dróg, za pośrednictwem terenowych oddziałów GDDKiA w [...], [...], [...] i [...] z prośbą o uzgodnienie trasy przejazdu transportu nienormatywnego wskazując wszystkie parametry zespołu z ładunkiem. Zauważyć bowiem należy, że do pism z prośbą o wyrażenie zgody, GDDKiA załączył wniosek strony skarżącej inicjujący postępowanie o wydanie zezwolenia kategorii V. W odpowiedzi organ otrzymał m.in. odpowiedź od Powiatowego Zarządu Dróg w [...], w piśmie z 23.04.2024 r., z odmową uzgodnienia przejazdu ze względu na to, że w ciągu drogi powiatowej nr 14395 w km 7+362 znajduje się obiekt mostowy, który nie spełnia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych z 21 stycznia 2021 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.126), który mówi, że warunkiem wyznaczenia trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego jest stan techniczny drogi spełniający następujące wymagania: ocena stanu technicznego dźwigarów lub pomostu obiektu mostowego dokonywana zgodnie z przepisami o numeracji i ewidencji dróg publicznych oraz obiektów mostowych jest równa lub większa niż 3 (w skali od 0 do 5). Zdaniem organu, powyższy brak zgody w połączeniu z brakiem możliwości wyznaczenia alternatywnej trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego z ominięciem w/w obiektu mostowego determinował wydanie decyzji odmownej. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest prawidłowe, bowiem warunkiem wydania zezwolenia jest uzyskanie zgody na przejazd zarządcy drogi właściwego dla trasy przejazdu, który to warunek w realiach przedmiotowej sprawy nie został spełniony. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż kluczowym jest że wymagane art. 64d ust. 2 pkt 2 uzgodnienie jest formą wiążącą wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Zatem odmowa uzgodnienia przez jeden z organów współdziałających stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia. Zarzut naruszenia art.11 i 107 § 3 k.p.a. jest zasadny, niemniej jednak w ocenie Sądu naruszenie w/w przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. I tak zauważyć należy, iż GDDKiA pismem z dnia 14.05.2024 r. wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o przesłanie dokumentów lub ekspertyzy technicznej w/w obiektu mostowego potwierdzających brak spełnienia wymagań określonych w § 10 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia lub szczegółowe uzasadnienie wydanej opinii negatywnej przejazdu. W odpowiedzi PZD w [...] wskazał m.in., że po wykonaniu wzmocnienia łuku w 2020 r. wykonano próbę obciążenia konstrukcji obiektu mostowego i stwierdzono, że przedmiotowy most może być bezpiecznie użytkowany pod obciążeniem klasy B wg. Pn-85/S-10030 na obydwu pasach ruchu, bez ograniczeń prędkości. Zgodnie z zaleceniami z "raportu z próbnego obciążenia" dwa razy w roku, przed i po okresie zimowym, przeprowadzane są przeglądy konstrukcji nośnej. Zgodnie z oceną stanu technicznego z 3.04.2024 r. obiekt znajduje się w niedostatecznym stanie technicznym wykazującym uszkodzenia obniżające jego przydatność użytkową, ale możliwe do naprawy (ocena całego obiektu 2,00). Zgodnie z przeglądem obiekt nie spełnia wymagań § 10 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia (pismo PZD w [...] z 21.05.2024 r. w aktach administracyjnych). Przytoczone wyżej uzasadnienie negatywnej opinii przejazdu zarządcy dróg niewątpliwie, w myśl zasady przekonywania, winno znaleźć się w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji. Lektura uzasadnienia decyzji budzi niedosyt Sądu, jednak wobec wiążącego charakteru opinii zarządcy drogi, jak wskazano wyżej, zarzucane uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Reasumując, wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez organ żadnego z wymienionych w niej przepisów w stopniu mogącym zaważyć na treści podjętego rozstrzygnięcia i jego ocenie przez Sąd. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.