VIII SA/Wa 568/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w [...] (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej: u.o.z.), podjęła w dniu [...] kwietnia 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2018 r." Pismem datowanym na [...] czerwca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i art. 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej: u.o.a.n.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej; 2) w § 13 Programu, art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez uzależnienie realizacji nałożonych ustawą zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i realizacji programu od wysokości środków, przy jednoczesnym odstąpieniu od wskazania wysokości tych środków z przeznaczeniem na realizację poszczególnych zadań programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera również postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Uchwała podlegała zatem obowiązkowi ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodatkowo Prokurator wskazał, że organ w sposób niepełny i nieprawidłowy zrealizował, wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymóg wskazania w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków. Obowiązkiem organu było wskazanie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację jak i sposobu wydatkowania tych środków. Określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Prokurator zauważył, że w § 13 zaskarżonej uchwały organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie miasta na realizację programu, jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim w § 13 uchwały nie dokonano podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Miejska podając w § 13 uchwały środki finansowe zabezpieczone w budżecie miasta na realizację Programu, wskazała tylko kwotę jaka została przeznaczona na Program. Zdaniem skarżącego, taki podział jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na poszczególne zadanie i czy rzeczywiście każde z zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Odstąpienie od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, przy jednoczesnych uzależnienie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, stanowi istotną wadliwość regulacji § 13 uchwały i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Podał, że orzecznictwo nie jest jednolite co do zaliczenia uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezpańskimi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do aktów prawa miejscowego, na co zwrócił już uwagę Prokurator w skardze. Nie ma zatem podstaw do uznawania, że brak publikacji programu ochrony nad zwierzętami w Dzienniku Urzędowym stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Zdaniem organu, postanowienia § 13 Programu nie naruszają art. 11 ust 1 i art. 11a ust 1 u.o.z. W § 13 wskazano jasno kwotę środków zabezpieczonych w budżecie jak też sposób ich wydatkowania. Trudno przewidywać w programie jakąś większą szczegółowość wydatkowania, gdyż nie wiadomo jakie konkretne działania gminy, będą w danym roku przeważały. Dlatego wydatkowanie środków musi być przede wszystkim racjonalne i efektywne. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała dotyczyła przyjęcia Programu na 2018 rok. Była więc uchwałą czasową, obowiązującą w określonym czasie. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności nieobowiązującej już uchwały przyjmującej program ochrony nad zwierzętami na terenie Gminy [...] nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest bowiem aktem, który w dalszym ciągu może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów czy organów administracji publicznej. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. Prokurator poparł skargę jak również zarzuty podniesione w piśmie procesowym Prokuratora Okręgowego w [...] z 15 listopada 2019 r., w którym dodatkowo zarzucono naruszenie art. 11a u.o.z. poprzez: - niewskazanie w § 9 ust. 1 pkt 1 Programu konkretnego podmiotu – lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów; - niewskazanie w § 7 ust. 2 Programu konkretnego podmiotu – lekarza weterynarii, który będzie realizował zadanie związane ze sterylizacją i kastracją bezdomnych zwierząt; - niewskazanie w § 10 Programu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (bezdomnych zwierząt gospodarskich) i wskazanie gospodarstwa, które zapewnia miejsce dla zwierząt odebranych właścicielowi, kiedy art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. upoważnia do wskazania gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich (wynika to z istoty programu, jego nazwy, definicji zwierzęcia bezdomnego oraz faktu, że postępowanie ze zwierzętami odebranymi właścicielom zostały uregulowane w innych przepisach). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 u.o.z., według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Zasadniczą kwestią sporną w sprawie niniejszej było ustalenie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego, czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Sąd podziela zawarte w skardze stanowisko Prokuratora, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego Programu jest aktem prawa miejscowego. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), w którym stwierdził, że "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Pogląd ten zaaprobowano także w najnowszych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3136/17; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2350/18, publ. CBOSA). Stanowisko zajęte w przywołanych wyrokach Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada nie zaliczyła kontrolowanej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 publ. cbosa). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zakwestionował również § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W § 13 wskazano, że koszty realizacji zadań określonych w niniejszym programie na rok 2018 będą wydatkowane racjonalnie i efektywnie, na podstawie zawartych umów z firmami oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kwota przewidziana na ten cel to 100.000 złotych, którą ponosi gmina [...]. Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie, jest jego obligatoryjnym elementem. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty (100.000 zł) na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16; wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., II SA/Op 253/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., II SA/Wr 676/14; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17, publ. cbosa). W konkluzji należy stwierdzić, że § 13 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd podziela także stanowiska skarżącego, że Rada Miejska nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., czym istotnie naruszyła ten przepis poprzez brak wskazania konkretnego podmiotu, który będzie przeprowadzał usypianie ślepych miotów. W § 9 ust. 1 pkt 1 Programu wskazano bowiem jedynie ogólnikowo, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii. Taki sam zapis występuje w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały w odniesieniu do realizacji usypiania ślepych miotów. W żadnym miejscu uchwały i Programu powyższy lekarz weterynarii nie został skonkretyzowany. Rację ma skarżący, że zaskarżona uchwała i w tym zakresie nie stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. (por. wyroki WSA w Krakowie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/17 oraz z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, wszystkie publ. cbosa). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, LEX 975201). Zasadnie także zarzucono, że § 10 Programu nie realizuje normy zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., według którego program zawierać powinien wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zgodnie z §10 zdaniem drugim Programu wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich następuje na podstawie umowy zawartej przez Urząd z właścicielem gospodarstwa w momencie zaistnienia okoliczności wymagających interwencji. Zdaniem Sądu przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących ww. obowiązki nastąpi dopiero w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej z konkretnym podmiotem, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Należy także zwrócić uwagę na to, że wobec kategorycznego brzmienia tego przepisu nie budzi wątpliwości, że w uchwale należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania w zakresie przyjmowania zwierząt gospodarskich, bez żadnych warunków czy zastrzeżeń. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, co podnosiła w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], należy go uznać za niezasadny. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona nadal wywołuje skutki prawne. Tylko orzeczenie sądu mając skutek z mocą wsteczną (ex tunc) stan ten konwaliduje poprzez eliminację aktu wadliwego. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.