VIII SA/Wa 569/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi Pani B.C. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO") z [...] czerwca 2013 r., utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzję Prezydenta Miasta R. z [...].04.2013 r. odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Okoliczności faktyczne sprawy są niesporne. Mąż skarżącej J. C. jest od 2003 r. osobą trwale niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2011 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem od dnia [...] października 2011 r. na czas nieokreślony. Jako podstawę materialną przyznania tego świadczenia wskazano art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami, dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "ustawa"). SKO powołało się przy tym na wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikającą z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzającą się do tego, że ten ostatni przepis nie stoi na przeszkodzie przyznawaniu zasiłków małżonkom osób niepełnosprawnych. SKO uznało tym samym, że zaszła przesłanka do przyznania zasiłku określona w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca na podstawie decyzji Starosty R. z [...] stycznia 2012 r. utraciła status osoby bezrobotnej w związku z przyznaniem jej od dnia [...] października 2011 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca w dniu [...] marca 2013 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. Na skutek rozpoznania tego wniosku Prezydent Miasta R. odmówił przyznania tego świadczenia. Przyjął ustalenia faktyczne, że skarżąca od [...] września 2000 r. do [...] września 2011 r. zarejestrowana była jako osoba bezrobotna i utraciła ten status w związku z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, które zgodnie z obowiązującymi przepisami wygaśnie z dniem [...] czerwca 2013 r. Według organu okoliczności te pozwalają stwierdzić, że skarżąca w ostatnim czasie nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zdefiniowanej w art. 3 pkt 22 ustawy. Organ uznał przy tym, że spełnione jest kryterium dochodowe do przyznania zasiłku. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji Prezydenta Miasta R. wskazując, że od 2003 r. nieprzerwanie sprawuje opiekę nad chorym mężem, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia i nie rozumie krzywdzącej dla niej odmowy przyznania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy odmowną decyzje organu I instancji. Powtórzyło ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez Prezydenta Miasta R. wskazując, że skoro ze skarżąca została rozwiązana umowa o pracę w 2000 roku, a więc przed powstaniem niepełnosprawności jej męża, to nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję SKO. W skardze tej wyjaśniła, że od zarejestrowania się jako bezrobotna w 2000 r. nie dostała żadnej oferty pracy. Również jej mąż był bezrobotny, przy czym gdy zachorował w 2003 r. wyrejestrowano go jako bezrobotnego w związku z niepełnosprawnością. Wtedy męża skarżącej "dopisano do jej danych żeby miał ciągłość składki ZUS i składkę zdrowotna". W ocenie skarżącej stanowiło to przyczynę, dlaczego wtedy nie mogła wyrejestrować się jako bezrobotna w Urzędzie Pracy. Dopiero w 2011 r. MOPS poinformował ją o możliwości uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego i dopiero w związku z przyznaniem tego zasiłku mogła wyrejestrować się jako bezrobotna. Skarżąca stwierdziła, że nie może się z tym pogodzić, że zasiłek specjalny się należał, a teraz nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, naruszony został przepis prawa materialnego, tj. przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie naruszone zostały również przepisy prawa procesowego, tj. przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej: k.p.a.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Samorządowe Kolegium w R. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem powołanych przepisów, naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne zostały ustalone jednoznacznie i są bezsporne. Jedynie ocena spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, która zdaniem organów nie wystąpiła objęta została kontrolą Sądu co do prawidłowości wykładni przepisu art. 16a ustawy w tym zakresie i prawidłowości w ustaleniu staniu faktycznego co do tej przesłanki. Należy przy tym zauważyć, że przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w roku 2011 na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych było oparte na ustaleniu istnienia w tamtym czasie przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (sformułowanie w art. 17 ust. 1: "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności"). Obecnie w art. 16 a dotyczącym specjalnego zasiłku opiekuńczego kryterium to sformułowano: "jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności". W ocenie sądu kryteria te są w istocie tożsame, mimo że w art. 16 a ustawy nie zawarto określenia: "nie podejmują". Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zatem wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Podobnie szeroko należało to rozumieć na gruncie przepisu art. 17 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w 2011 roku. Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", w ocenie Sądu, pojęcie to powinno być w każdym przypadku wykładane w taki sposób, aby ustalenie kręgu osób uprawnionych – na gruncie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy – nie prowadziło do pozbawienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w powołanym przepisie, opieki i pomocy ze strony najbliższych. Bezrobotnym, zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotną tego statusu (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), w tym więc i immanentnej cechy statusu osoby bezrobotnej w postaci gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, a w konsekwencji pozbawia taką osobę możliwości uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, stwierdzić należy, że złożenie przez osobę zarejestrowaną jako bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. W okolicznościach niniejszej sprawy stan rezygnacji skarżącej z zatrudnienia z powodu opieki nad mężem już trwał, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło w decyzji z 2011 r. przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Z przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) nie sposób odczytać, by dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ustawy (zastępującego w odniesieniu do osób takich jak skarżąca świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym poprzednio) miała nastąpić ponowna rezygnacja z zatrudnienia przez osobę, która już wcześniej, przed tą zmiana ustawy z zatrudnienia zrezygnowała ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, organy wskutek dokonania błędnej, zawężającej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego niewłaściwego zastosowania, nie dokonały w konsekwencji pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie oceniły spełnienia pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w art. 16a ust. 2-8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czym naruszony został przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymując w mocy wydaną z naruszeniem powołanych wyżej przepisów decyzję Prezydenta Miasta R. naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszona też została zasada zaufania wyrażona w art. 8 k.p.a., gdyż SKO oceniając w tym samym stanie faktycznym kryterium rezygnacji z zatrudnienia przy wydaniu decyzji z 2011 r. (wtedy uznało, że kryterium to zostało spełnione) i przy wydaniu decyzji zaskarżonej, doszło do odmiennych wniosków nie wyjaśniając w żaden sposób tych rozbieżności. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak w niniejszym wyroku i właściwie przepis ten zastosuje przyjmując, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w rozumieniu tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.