VIII SA/Wa 57/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji ") postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") odmówił J.K. wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej komina kotłowni domowej w przybudówce przy budynku mieszkalnym G. K. usytuowanym na działce położonej w miejscowości J. [...] gmina P., ponieważ żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2011 r. otrzymał od J. K. zażalenie na uciążliwe zadymianie jego posesji i budynku mieszkalnego przez komin kotłowni domowej c.o. zlokalizowanej w przybudówce przy budynku mieszkalnym G. K. na działce w miejscowości J. [...] gmina P.. Na wyznaczonych oględzinach w dniu [...] kwietnia 2011 r. inspektorzy PINB stwierdzili, że usytuowanie kotłowni i komina w budynku mieszkalnym G. K. oraz wysokość komina ponad połać dachową zgodne jest z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Z oględzin i dokładnych pomiarów w terenie wynika, że budynki mieszkalne usytuowane są w zabudowie rozproszonej, a mianowicie ściana szczytowa budynku G.K. odległa jest o [...] m od granicy z działką J. K., przedmiotowy komin kotłowni odległy od tej granicy o ok. [...] m, a od budynku mieszkalnego wnioskującego o wszczęcie postępowania odległy o ok. [...] m. Takie usytuowanie budynków i przedmiotowego komina zgodne jest z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z warunkami technicznymi jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tej przyczyny brak podstaw aby nadać w powyższej sprawie J.K. przywilej strony również w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym brak podstaw do wszczęcia postępowania w wyżej opisanej sprawie. Zarzuty J. K. dotyczące sposobu prowadzonych czynności przez inspektorów PINB są niezasadne, gdyż organ nadzoru nie może zajmować się zjawiskami nie ujętymi w przepisach prawa takimi jak zadymianie - organ ustala i sprawdza merytorycznie istotę skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.K.. Podniósł, że nie zgadza się ze stwierdzeniem PINB, że nie jest on stroną postępowania, ponieważ zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu są stronami postępowania. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektów na działce. Usytuowanie komina poniżej jego dachu, na wprost okna w zwartej zabudowie z przewagą wiatrów zachodnich sprawia, że dym napotykając na swojej drodze barierę w postaci jego budynku mieszkalnego pełza wzdłuż niego i powoduje zadymienie podwórka oraz przedostaje się do budynku mieszkalnego. Barierę dla dymu od strony południowej stanowi dom G. K., ponieważ kotłownia i komin są znacznie niższe niż budynek mieszkalny. Komin nad dachem powinien mieć taką wysokość, aby doszło do wytworzenia odpowiedniego ciągu, zależnego od różnicy ciężaru gorących spalin i powietrza atmosferycznego. Składający zażalenie wniósł o nakazanie likwidacji komina w tym miejscu lub nadbudowę komina na taką wysokość (ponad przesłonę dachu jego budynku mieszkalnego), aby dym nie rozchodził się na jego posesję, gdyż obecne położenie komina i jego wysokość zawsze będą powodować zadymienie jego podwórka. Dziwnym jest więc to, że inspektorzy nie widzą żadnych nieprawidłowości w lokalizacji ww. kotłowni. Chcąc zmienić sposób użytkowania werandy na kotłownię G. K. powinna uzyskać pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania werandy. Taka lokalizacja komina narusza interes prawny żalącego się, poprzez zmianę warunków bytowania i korzystania z nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy dodatkowo wskazał, że po przeprowadzeniu z urzędu postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji PINB w R. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie udzielenia G. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości J. [...], gm. P., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wyeliminował z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcie w drodze stwierdzenia jego nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził zaś uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez G. K. od ww. decyzji [...]WINB. Następnie, przechodząc do rozpoznania zażalenia J.K. organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania była co najmniej przedwczesna. Zauważył, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo bowiem złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. PINB po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie nie podzielił argumentów J.K. odnośnie istnienia po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy komina kotłowni domowej c.o. w przybudówce przy budynku mieszkalnym G. K. usytuowanej na działce położonej w miejscowości J. [...] gmina P. uznając, że J.K. (właścicielowi nieruchomości sąsiedniej) nie przysługuje przymiot strony w sprawie objętej jego wnioskiem. Organ odwoławczy nie podziela jednak ww. stanowiska organu I instancji, bowiem w jego ocenie nie była możliwa odmowa wszczęcia postępowania. [...]WINB wskazał, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Organ odwoławczy zauważył, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia organu PINB w przedmiocie udzielenia G.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny został bowiem zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z opinii technicznej w trakcie budowy budynku, w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej i finansowej inwestorów oraz budowy budynku etapami zrezygnowano z części budynku, zmieniono lokalizację klatki schodowej, dobudowano kotłownię oraz zmieniono układ funkcjonalny budynku. Kotłownia, w której znajduje się przedmiotowy komin została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, a więc organ I instancji winien ustalić obszar jej oddziaływania. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno - budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno - budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Organ zacytował przy tym z § 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego PINB winien ustalić, czy J. K. posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie komina kotłowni domowej c.o. w przybudówce przy budynku mieszkalnym G. K. usytuowanej na działce położonej w miejscowości J. [...] gmina P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie organu odwoławczego wniosła G. K. (dalej jako "skarżąca") zarzucając mu brak podstaw prawnych do jego wydania. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a nadto nie wskazał jakimi przesłankami prawnymi kierował się uchylając wydane postanowienie PINB, co czyni zapadłe rozstrzygnięcie arbitralnym. Jej zdaniem organ I instancji wydając postanowienie w oparciu o art. 61a K.p.a. ocenił, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu kotłowni do ogrzewania budynku mieszkalnego na jej działce nie uzasadnia uznania J. K. za stronę żądającą wszczęcia postępowania odnośnie komina kotłowni. Budynek mieszkalny jak i przybudówka w której mieści się kotłownia usytuowane są w wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002.75.690). Przepisy nie precyzują wymaganej odległości wylotów kominów od sąsiednich budynków. Wymóg dotyczy ochrony przed zadymianiem sąsiadów wynikający z ogólnych warunków ochrony czystości powietrza. Przywołany w uzasadnieniu postanowienia § 140 ww. rozporządzenia określa nie odległości kominów od sąsiednich budynków, lecz wymagania techniczne jakim powinny odpowiadać przewody kominowe. Okoliczność czy komin kotłowni skarżącej wykonany został prawidłowo wyjaśniona była w ocenie technicznej przedłożonej organowi nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji nie jest zrozumiałe i nie znajduje uzasadnienia prawnego wszczynanie postępowania na wniosek J.K.. Nie wskazał on bowiem żadnego konkretnego przepisu, który dawałby podstawę do uznania za stronę postępowania. W związku powyższym skarżąca uważa, że postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku J. K. w oparciu o art. 61 a K.p.a. było prawidłowe i nie dawało podstaw do jego uchylenia przez [...]WINB. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. uchylające rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku J. K. dotyczącego komina kotłowni domowej w przybudówce przy budynku mieszkalnym skarżącej i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest zasadne. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przede wszystkim słusznie organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia ww. postępowania była co najmniej przedwczesna. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy przekazanych Sądowi, [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia PINB z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Stwierdzenie nieważności nastąpiło z uwagi na fakt, że ww. budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor podczas budowy przedmiotowego budynku dokonał licznych odstępstw od warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku. Z opinii technicznej wynika, że w trakcie budowy przedmiotowego budynku m.in. dobudowano kotłownię oraz zmieniono układ funkcjonalny budynku. Kotłownia zaś, w której znajduje się sporny komin została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Tymczasem organ I instancji odmawiając J. K. wszczęcia postępowania w uzasadnieniu swojego postanowienia powołał się na fakt, że usytuowanie kotłowni i komina w budynku mieszkalnym skarżącej oraz wysokość komina ponad połać dachową zgodne jest z decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., której to nieważność stwierdził [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dlatego też trafnie wskazał organ odwoławczy, że w związku z powyższym, organ I instancji winien ustalić obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), kotłowni zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej. W wyniku bowiem ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej kotłowni może się jednak okazać, że przymiot strony postępowania - jako właściciel nieruchomości sąsiedniej - uzyska J.K.. Dlatego też nie można podzielić argumentów organu I instancji, że na obecnym etapie sprawy, wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez osobę nie będącą stroną. Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym zasadnym jest zaskarżone postanowienie uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej, że organ odwoławczy nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a nadto nie wskazał jakimi przesłankami prawnymi kierował się uchylając wydane postanowienie PINB, co czyni jego rozstrzygnięcie arbitralnym. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia decyzji stanowił art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest więc postanowieniem kasacyjnym wydanym na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji (postanowienia). Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja (postanowienie) organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zawarł też wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji winien bowiem ustalić obszar oddziaływania kotłowni wybudowanej przez skarżącą w ramach samowoli budowlanej, nadto rozważyć czy w związku z tym J.K., jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie komina kotłowni domowej w przybudówce przy budynku mieszkalnym skarżącej. Zauważyć należy, że wskazania te nie dotyczą tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowią "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.