VIII SA/Wa 571/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. J. kwotę [...] ([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wójta Gminy [...]-[...] (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. J. pod nazwą: budowa budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]-[...] przy ul. N. gm. [...]-[...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. J. J. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budynek gospodarczy wielkości do 25 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]-[...] przy ul. N., usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...] należącą do J. K.. Wcześniej, na zgłoszenie J. K. postępowanie administracyjne wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na okoliczność braku zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego przez J. J. i postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia 3 egz. projektu powykonawczego, dostarczenia zaświadczenia Wójta Gminy [...]-[...] o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością oraz wykonania planu sytuacyjnego działki. Uzasadniając organ nadzoru wskazał, iż na działce nr ew. [...] w 2011 r. w zbliżeniu z ogrodzeniem/ granicą działki sąsiedniej nr ew. [...] w północnej jej części wykonano bez stosownego zgłoszenia budynek gospodarczy konstrukcji murowanej o wym. ok. 2,50 x 4,00 m. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na budowę budynku gospodarczego o pow. do 25 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, na dz. nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]-[...] przy ul. N. gm. [...]-[...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił szereg uchybień, dotyczących m.in. niespójności części tekstowej decyzji z jej częścią graficzną polegającą na użyciu w części tekstowej słów "bezpośrednio przy granicy z działką", gdy z części tekstowej wynika, iż budynek jest zlokalizowany w odległości ok. 30-50 cm od granicy działki (co jest zgodne z rzeczywistością); naruszenia przepisów zawartych w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), niespójności w określeniu sposobu użytkowania tegoż budynku; naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7-11 k.p.a. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o uchyleniu decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając Kolegium wskazało, iż organ I instancji zaskarżoną decyzję poprzedził analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że na działce nr [...] oprócz budynku mieszkalnego istnieje również wolnostojący budynek gospodarczy. W ocenie Kolegium, Wójt wydając decyzję naruszył przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis stanowi, że zamierzone zagospodarowanie terenu polegające na budowie m.in. obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej w przypadku braku planu miejscowego. Zdaniem Kolegium zgodnie z tym przepisem ustalenie warunków zabudowy nastąpić powinno przed zamiarem realizacji budynku gospodarczego, a nie po jego zrealizowaniu, co zostało przez Kolegium ustalone w trakcie postępowania dowodowego, jak i fakt ten został potwierdzony przez organ I instancji. Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. II OSK 1451/09 wyjaśniło, że również orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Z tego też względu Kolegium uznało, że skoro budynek gospodarczy zrealizowany został w całości, a decyzja o warunkach zabudowy miałaby stanowić podstawę do legalizacji samowoli budowlanej, dlatego też postanowiło decyzję organu I instancji uchylić, a postępowanie umorzyć. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło że kwestie związane z konkretnym usytuowaniem budynku na działce, w tym odpowiednie zachowanie odległości od granic działek sąsiednich, nie są badane na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jednak z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji kwestie poruszone w odwołaniu mogą być przedmiotem ewentualnych uwag i zastrzeżeń w postępowaniu legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. J. (dalej: "skarżący") wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej bezskuteczności oraz o utrzymanie w mocy decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2013 r. Autor skargi decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zarzucił m.in.: – niezgodność z przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 ze zm.); – błędną interpretację wyroku NSA z dnia 16 września 2010 r. (II OSK 1451/09) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (P 37/2006, Dz. U. 2007.247.1844) stanowiących podstawę merytoryczną decyzji Kolegium; – błędną interpretację art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium zarzut niezgodności decyzji z przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego uznało za niezasadny wskazując, iż objęty decyzją o warunkach zabudowy budynek gospodarczy na dz. nr [...] wybudowany został, jak stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., bez wymaganego prawem zgłoszenia, dlatego też w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego przywołane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Mając na względzie powyższą regulację, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...]-[...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez J. J. pod nazwą budowa budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]-[...] przy ul. N. gm. [...]-[...], usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. narusza przepisy prawa materialnego, zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie, najistotniejszą okolicznością był fakt, iż w dacie wydania przez Wójta Gminy [...]-[...] decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r. w odniesieniu do inwestycji, której dotyczyła ta decyzja, nie zostało zakończone postępowanie legalizacyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w oparciu o przepisy art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] organ nadzoru zawiesił bowiem przedmiotowe postępowanie do czasu wydania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, związanej z budynkiem gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w [...]-[...] przy ul. N.. Na wstępie należy wskazać, iż przepisy, a w szczególności art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przewidują zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Do czasu nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., nie budziło wątpliwości stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko w stosunku do inwestycji projektowanej, co oznaczało, że w przypadku inwestycji zrealizowanej nie można było już ustalić takich warunków. Nowelizacja ta, na skutek dopuszczenia przez ustawodawcę możliwości legalizacji wybudowanego lub pozostającego w budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b), umożliwia inwestorowi uniknięcie nakazu rozbiórki obiektu, jednakże po spełnieniu szeregu warunków. W odniesieniu do robót, o których mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, warunkiem niezbędnym jest stwierdzenie m.in. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zatem odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy – dla obiektu mającego powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie, od trybu dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. Z mającego, w tym ostatnim przypadku, zastosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego wynika, że ustanowiony tym przepisem nakaz rozbiórki, jak również warunki odstąpienia od przymusowej rozbiórki dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie, jak również wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z powyższych rozważań wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy – w ocenie Sądu – Kolegium wadliwie zinterpretowało przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane, mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uszło bowiem uwadze organu odwoławczego – co zostało przez Sąd wykazane powyżej – że w sprawie prowadzone było postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]-[...] przy ul. N., został nałożony na skarżącego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Nr [...]. A zatem wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro mający zastosowanie wobec przedmiotowego budynku gospodarczego tryb legalizacji przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego, przewiduje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to jej wydanie dla inwestycji już zrealizowanej, nie zaś dla zamierzenia inwestycyjnego – w ocenie Sądu – nie nastąpiło, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z naruszeniem art. 59 u.p.z.p. Tym samym decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzająca postępowanie organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie Sąd zauważa, iż Kolegium błędnie powołało się w niniejszej sprawie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r. II OSK 1451/09, gdyż rozstrzygnięcie to zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym. W przywołanym bowiem wyroku NSA zawarł pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie ar. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...]-[...] przy ul. N. postępowanie legalizacyjne było prowadzone w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach, stanowiących kwotę [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.