VIII SA/Wa 572/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz punkty 1 i 2 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G.M. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] orzekającej w pkt 1 o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] oznaczonej jako części działek nr [...] i [...]; w pkt 2 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] oznaczonej jako część działki nr [...] oraz w pkt 3 o zwrocie nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów miasta R. jako działki nr [...] o pow. [...] m. kw., [...] o pow. [...] m. kw. , [...] o pow. [...] m. kw. ( organ II instancji mylnie wskazał w decyzji, iż przedmiotem zwrotu były 3 działki nr [...] o pow. [...] m. kw. każda) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] oznaczonej jako część działek nr [...] i [...] bowiem zgodnie z art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w/w części nieruchomości nie można uznać za zbędne. W odniesieniu do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] oznaczonej jako część działki [...] – pkt. 2 decyzji - Prezydent Miasta R. uzasadnił rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że w/w nieruchomość jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Od powyższej decyzji w części dotyczącej pkt 1 i 2 odwołała się G.M. – dalej skarżąca , wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie. W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda [...] podał, iż nieruchomość położona w R., przy ulicy [...], oznaczona w dacie wykupu jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] arów i [...] m2 stanowiąca współwłasność E.S., T.S., J.W. i M.D.G. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z [...] maja 1977 roku w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W akcie tym powoływano się na decyzje ostateczne Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta Urzędu Miejskiego w R. nr [...] z [...] lipca 1976 roku [...] i nr [...] z [...] listopada 1976 roku [...] zatwierdzających plan realizacyjny budowy budynku Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej na terenach w skład którego wchodziły powołane na wstępie działki. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 roku byli współwłaściciele i spadkobiercy byłych współwłaścicieli wystąpili o zwrot w/w nieruchomości . Organ drugiej instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - dalej powoływana jako ugn i podniósł, iż stosownie do art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III cytowanej ustawy stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podał, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła w dniu składania wniosku o zwrot części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] – obręb II, arkusz 19. Celem realizacji roszczenia o zwrot części nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2007 roku dokonano podziału działek nr [...], [...], [...] w związku z czym powstały działki nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki znaczone nr [...], [...], [...] są przedmiotem odrębnego postępowania z uwagi na fakt własności Gminy Miasta R. w stosunku do tych działek. Organ I instancji nie dysponował załącznikiem graficznym – planem realizacyjnym stanowiącym integralną część w/w decyzji Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta w związku z czym oparł się na dowodach w postaci cytowanych wyżej decyzji, aktu notarialnego z [...].05.1977 roku, wyjaśnieniach Komendy Wojewódzkiej Policji w R. i oględzin terenu. W stosunku do działki [...] cel wykupu zrealizowano, bowiem oględziny przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone dniu [...] marca 2007 roku wykazały, że znajduje się tam część asfaltowego i ogrodzonego parkingu z trzema słupami oświetleniowymi urządzonego dla potrzeb Komendy Wojewódzkiej Policji w R., a na fragmencie działki nr [...] urządzona jest droga asfaltowa do budynku KWP, pełniąca funkcje drogi dojazdowej do parkingu użytkowanego przez Policję oraz jest drogą ewakuacyjną z terenu siedziby KWP. Rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu wydano także na podstawie opinii Naczelnika Inwestycji i Remontów KWP z [...].05.2001 r. i [...].12.2003 r., z których wynika, iż parking zrealizowano w ramach inwestycji " Budowa siedziby KWP" w latach 1988/90, zaś drogę dojazdową do parkingu użytkowanego przez Policję stanowiącą drogę ewakuacyjną z siedziby KWP w I etapie budowy – w latach 80 – tych. W ocenie organu odwoławczego ustalenia te umożliwiają stwierdzenie, iż w ciągu 7 lat od daty wykupu podjęto prace związane z realizacją celu nabycia nieruchomości, bowiem celem nabycia była budowa budynku KWP, a tak określonego celu nie niweczy budowa parkingu, której dokonano na działkach nr [...] i [...], zaś przedmiotowe działki stanowią część integralną dużego ogrodzonego terenu służącego do realizacji zadań Policji. Odnośnie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki [...] z uwagi na to, że stanowi ona część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, które zostały zaliczone przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, niedopuszczalnym jest zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Ulica [...] w R. należy do kategorii dróg powiatowych. Jednocześnie podniesiono, iż trudno w takim przypadku twierdzić, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, natomiast organ winien odmówić zwrotu nieruchomości. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, iż skarżący nie mogą otrzymać spornej nieruchomości, z uwagi na fakt, iż stanowi ona drogę publiczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. skarżąca G.M. wniosła o uchylenie w części odmawiającej zwrotu oraz w części umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe decyzji wydanych w tej sprawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła w szczególności brak ustaleń kiedy faktycznie wybudowano parking i wzięcie w tym zakresie pod uwagę oświadczeń tylko jednej strony postępowania, pominięcie ustaleń, iż skoro parking był wynajmowany zarobkowo to, czy może to stanowić realizację celu wywłaszczenia. Dojazd do KWP realizowany jest bezpośrednio od strony ulicy Chrobrego, a teren określony jako " droga ewakuacyjna" stanowiący część działki nr [...] zastawiony jest samochodami z przyległego parkingu, które tam się nie mieszczą i w żadnym wypadku nie może spełniać funkcji drogi ewakuacyjnej. Ze szkicu z pieczęcią architekta K.B. wynika, iż parking wychodzi poza nieprzekraczającą linię zabudowy i projektowaną linię rozgraniczenia w kierunku ulicy [...], zaś droga jako projektowana w ogóle na nim nie istnieje, nie mogła więc stanowić wówczas celu wywłaszczenia. Odnośnie pkt 2 decyzji podniesiono między innymi, iż nawet gdyby nie przysługiwał zwrot nieruchomości w tej części to na gruncie odrębnych przepisów należało przeprowadzić postępowanie zmierzające do uzyskania przez skarżących stosownego odszkodowania, bowiem to z 1977 roku miało charakter wyłącznie symboliczny. Skarżący dołączyli także decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2004 roku [...] o wygaszeniu prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w R. w odniesieniu do nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] uregulowanej w KW Nr rep [...], oznaczonej w jednostce ewidencyjnej m. R. obręb II arkusz Nr 19 jako działka nr [...] o pow. [...] m. kw., pismo z [...].01.2009 r. i [...].02.2009 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2008 roku umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] działka oznaczona numerem [...] stanowiła ulicę [...]. Okoliczność tą potwierdzają ustalenia poczynione podczas oględzin działki numer [...] wyznaczonych na dzień [...] marca 2007 roku podczas których stwierdzono, iż znajduje się tam fragment drogi, chodnika, trawnika – pas zieleni izolacyjnej od ulicy [...]. Stosownie do art. 103 ust 3 ustawy z 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.) z dniem 1.01.1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w ust. 1 cyt. przepisu stały się drogami powiatowymi i do tej kategorii dróg zaliczyć należy ulicę [...], jak to uczyniły organy administracyjne orzekając w sprawie niniejszej. W tej sytuacji prawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty czym przesądza zwrot- " w szczególności" - to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21.03.1985 roku o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 5 tej ustawy wynika, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z 13 października 2006 roku, sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust.3 ugn prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Artykuł 229 ugn stanowi, że roszczenie o jakim mowa w jej art. 136 ust. 3 nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które to prawo ujawnione zostało w księdze wieczystej. Ustawodawca dopuszcza więc wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia i w tej sytuacji nie ma przeszkód by uznać, że ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż cytowane wyżej prawo użytkowania wieczystego ujawnionego w księdze wieczystej. Jednocześnie stwierdzić należy, iż organy winny rozstrzygnąć wniosek merytorycznie w tym zakresie, a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego, co skutkowało uchyleniem decyzji w tej części. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej ją, co do istoty. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż jest to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami). Artykuł 136 ust. 3 tej ustawy stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż wywłaszczoną nieruchomość można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 137 ust. 2 stanowi, iż w przypadku upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Stosownie do art. 216 ust. 1 ugn przepisy rozdziału 6 działu III cytowanej ustawy stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m. in. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość w części została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Cel na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość został ustalony na podstawie aktu notarialnego umowy kupna – sprzedaży nieruchomości z dnia [...] maja 1977 roku, czyli pod budowę budynku służącego dla potrzeb Komendy. W archiwach Urzędu Miejskiego w R. i Komendy Wojewódzkiej Policji w R. brak jest załącznika graficznego do decyzji Nr [...] i [...] z [...] lipca i z [...] listopada 1976 roku Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta to jest planu realizacyjnego stanowiącego integralna część w/w decyzji. Jak przyjęły organy obu instancji w stosunku do działki [...] cel wykupu zrealizowano, co wykazały oględziny przedmiotowej nieruchomości podczas których stwierdzono, iż znajduje się tam część asfaltowego i ogrodzonego parkingu z trzema słupami oświetleniowymi urządzonego dla potrzeb Komendy Wojewódzkiej Policji w R, a na fragmencie działki nr [...] urządzona jest droga asfaltowa do budynku KWP, pełniąca funkcje drogi dojazdowej do parkingu użytkowanego przez Policję oraz jest drogą ewakuacyjną z terenu siedziby KWP. Jednocześnie podnieść należy, iż decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2004 roku [...] wygaszone zostało prawo trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w R. w odniesieniu do nieruchomości położonej w R. przy ulicy uregulowanej w KW Nr Rep [...], oznaczonej w jednostce ewidencyjnej m. R. obręb II arkusz Nr 19 jako działka nr [...] o pow. [...] m. kw. ; działka ta przeszła do zasobów nieruchomości Skarbu Państwa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja wydana została na wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R., bowiem powyższy teren stał się zbędny i nie jest wykorzystywany dla potrzeb służbowych jednostki. Pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami organów obu instancji , iż na części działki nr [...] urządzona jest droga asfaltowa do budynku KWP, pełniąca funkcje drogi dojazdowej do parkingu użytkowanego przez Policję oraz jest drogą ewakuacyjną z terenu siedziby KWP. Z uwagi na charakter jednostki przedmiotowa nieruchomość z drogą przeznaczona jest na potrzeby wykonywania zadań ustawowych w zakresie ochrony, bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z czym dalsze funkcjonowanie drogi jest kwestią nadrzędną. Ustalenia powyższe były podstawą odmowy zwrotu nieruchomości co do części działki oznaczonej przed podziałem nr [...]. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji o wygaszeniu zarządu stwierdza się, o zbędności i nie wykorzystywaniu dla potrzeb służbowych jednostki całej działki nr [...] , co nie koresponduje z ustaleniami organów. Przeprowadzając ponowne postępowanie dowodowe w sprawie niniejszej organ winien ustalić rzeczywisty przebieg drogi dojazdowej i ewakuacyjnej do KWP w oparciu o dowód z oględzin, z których winien zostać sporządzony szkic z naniesieniem numerów ewidencyjnych działek i uwzględnieniem stanu faktycznego na gruncie. Należy też mieć na uwadze treść pisma KWP z [...].12.2003 r. z którego wynika fakt urządzenia drogi dojazdowej i ewakuacyjnej jedynie na działce nr [...] ( obecnie podzielona na [...] i [...]), a nie jak przyjmuje organ także na działce nr [...]. Do akt dołączyć należy akta sprawy [...] wraz z decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2004 roku o wygaszeniu prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w R. i zweryfikować wyniki oględzin z treścią w/w decyzji jak również twierdzenia skarżących zawarte w skardze – opisane wyżej - co do przebiegu drogi dojazdowej. Należy również poczynić stosowne kroki celem dołączenia załącznika graficznego do decyzji Nr [...] i [...] z [...] lipca i z [...] listopada 1976 roku Wydziału Architektury i Rozbudowy Miasta to jest planu realizacyjnego stanowiącego integralną część w/w decyzji poprzez zwrócenie się o nadesłanie tego dokumentu do Archiwum Państwowego w R. oraz przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych o zwrot nieruchomości na rzecz skarżącej co do działek nr [...] i [...], która jak wynika z treści skargi zakończyła się orzeczeniem zwrotu. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 137 ugn, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie jak w pkt 1 i 2 wyroku wydano na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). ----------------------- 1