VIII SA/Wa 574/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2011 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz skarżącego za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie I., gmina I., przeznaczonej pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...], a także zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie I., gmina I., została przeznaczona pod budowę obwodnicy I. w ciągu drogi krajowej nr [...][...]. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz skarżącego za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wskazując na zbyt niską wycenę przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zarzucił, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przeznaczenia przemysłowo - budowlanego przedmiotowej działki, a także jej uzbrojenia i otoczenia. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej: "specustawa"), wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl natomiast art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n.") wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Po dokonaniu analizy sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r., zaktualizowanego w dniu [...] lutego 2011 r., organ stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zdaniem organu na uznanie nie zasługiwały zarzuty strony wskazujące na konieczność uwzględnienia w wycenie budowlano - handlowego charakteru szacowanej nieruchomości. Organ podkreślił, że w warunkach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła przeznaczenie wycenianej nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. Przy szacowaniu gruntu biegła uwzględniła jej walory przy ocenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości. Odnosząc się do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę majątkowego L. E. Ż. z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ wskazał, iż w/w wycena odnosi się jedynie do działki [...], a odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalane jest dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. W związku z tym opinia ta nie może stanowić miarodajnego dowodu dotyczącego określenia wartości całej nieruchomości przeznaczonej pod w/w inwestycję drogową. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] maja 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji skarżący podtrzymał zarzuty prezentowane w odwołaniu. Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazał, że organy administracji powinny badać wszystkie okoliczności i rozstrzygać sprawę w sposób nie budzący wątpliwości. W niniejszej sprawie organy bezkrytycznie przyjęły za podstawę orzekania jedynie operat sporządzony w dniu [...] września 2009 r. i zaktualizowany w dniu [...] lutego 2011 r., z pominięciem danych na temat cen gruntów wskazanych przez skarżącego, a zawartych w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2010 r., sporządzonym na zlecenie skarżącego. Opinie te są rozbieżne. Wobec powyższego uzasadniony jest zarzut skargi ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wysokości nie odpowiadającej jej wartości rynkowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej: "specustawa"). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "ugn"). Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154 poz. 958) do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 6 ust. 3 tej ustawy mówi z kolei, że w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się natomiast przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest ustalenie, czy operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r. następnie zaktualizowany w dniu [...] lutego 2011 r. będący podstawą rozstrzygnięcia organów administracji, sporządzony został prawidłowo. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei w myśl z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy powołany na zlecenie Wojewody [...] zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z treści operatu wynika, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, w związku z tym analizowano rynek nieruchomości w powiecie [...], a ponieważ transakcje dotyczyły gruntów położonych w gorszej lokalizacji niż wyceniana, rozszerzono rynek o powiat [...], zwoleński i [...]. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Jak wynika z analizy sporządzonego operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę cel wyceny, stan prawny nieruchomości, stan techniczno–użytkowy gruntu, lokalizację, zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. Należy stwierdzić, że zastosowane przez biegłego, metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. To wyłącznie rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metodzie szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, został prawidłowo sporządzony zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wskazać należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, jaka składa się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organy, jak i Sąd, może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego uznając, że nie jest wadliwie sporządzony. Podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Skarżący nie uwzględnia bowiem tego, że w niniejszej sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży na wolnym rynku, ale określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel – pod inwestycję drogową. W tym drugim zaś przypadku rzeczoznawca majątkowy winien zastosować się do treści przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji normalną rzeczą jest to, że grunt w stosunku do którego wydano decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej ma mniejszą wartość, niż ten nieobjęty realizacją celu publicznego, który można sprzedać na inne cele. Trudno bowiem znaleźć nabywcę na grunt, który i tak nie będzie mu służył, a w niedalekiej przyszłości będzie częścią drogi publicznej i stanie się własnością Skarbu Państwa. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie skarżącego o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, nie może świadczyć o wadliwości wyceny przedmiotowej nieruchomości, dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Prawidłowo również, wbrew zarzutom skarżącego, przyjęto - zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. uchwalonego przez Radę Gminy i Miasta I. uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2000 r. - położenie przedmiotowych działek na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z aktualnym zainwestowaniem, nie uwzględniając tym samym zmiany przeznaczenia działek tj. położonych na terenach przemysłowych, w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten został bowiem zatwierdzony uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r., a zatem nie może być miarodajny w sprawie niniejszej skoro wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a ta nosi datę [...] kwietnia 2008 r. Należy podzielić ocenę organów odnośnie mankamentów kontroperatu szacunkowego, złożonego przez skarżącego do akt niniejszego postępowania przed organem I instancji. Przede wszystkim operat ten nie zawiera odniesienia do § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co dyskwalifikuje jego wartość dowodową w sprawie ustalenia wartości odszkodowania wywłaszczonej pod drogę publiczną. W operacie tym brak jest również określenia przeznaczenia przestrzennego nieruchomości, z której wydzielono działki drogowe, rzeczoznawca pominął opis walorów cech rynkowych przypisanych do poszczególnych ocen tych cech, nie zawarł opisu nieruchomości o cenach maksymalnych i minimalnych, nadto zawiera szacunek tylko jednej z czterech działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, skoro operat złożony przez skarżącego nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia z przyczyn wskazanych wyżej, oparto decyzję o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 u.g.n. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ze skargi dotyczące przyjęcia, iż wzięto pod uwagę grunty rolne nieuzbrojone. Należy zauważyć, iż z opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego nie wynika również, by działka położona była na terenach wyposażonych w media, a jedynie w zasięgu uzbrojenia. Prawidłowość przyjęcia działek rolnych, a nie budowlanych (przemysłowych) podano wyżej. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. ----------------------- 7