VIII SA/Wa 574/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Pi. M. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor MOR ARiMR", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] maja 2019 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "Kpa"), stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wniesionego przez P. M. – wspólnika rozwiązanej z mocy prawa spółki [...] s.c. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2019 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r., organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności przyznanych spółce [...] Spółka z o.o. na mocy decyzji Nr [...] z [...] maja 2006 r. oraz przyznanych podmiotowi [...]s. c. na mocy decyzji nr : [...] z [...] lipca 2008 r., [...] z [...] września 2008 r., [...] z [...] czerwca 2009 r. Zawiadomienie doręczono P. M. w dniu [...] lipca 2008 r. , a syndykowi działającemu w imieniu R. M. w dniu [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] maja 2019r. (data wpływu do BP ARiMR w B.) P. M. (dalej: "skarżący") wystąpił z wnioskiem o zawieszenie ww. postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego i na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 97 § 1 Kpa odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W zażaleniu na to postanowienie, P. M. wystąpił o jego uchylenie w całości i postawił zarzuty naruszenia art. 97 § 2 i art. 101 Kpa. Dyrektor MOR ARiMR postanowieniem z [...] maja 2019 r., wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wskazał bowiem, że w świetle poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądowym aktualne brzmienie treści art. 101 § 3 Kpa nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 11 kwietnia 2011 r. nie budzi wątpliwości. Treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro bowiem w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 Kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013r., II OSK 2296/12). Uzasadnieniem takiego założenia jest zasada szybkości postępowania (art. 12 Kpa) wymagająca od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uznaje się za uzasadnione wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, albowiem rozstrzygniecie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji (art. 142 Kpa). Organ odwoławczy dodał, że na takie przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 101 § 3 Kpa zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie, występując o jego uchylenie w całości skarżący postawił zarzut naruszenia art. 101 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sytuacji gdy strona zgłosi wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania organ wydaje postanowienie o odmowie podjęcia postępowania i także na takie postanowienie przysługuje stronie zażalenie. Dodał, że nie jest sporna okoliczność, że organ powziął wiadomości o prowadzeniu postępowania karnego w sprawie obejmującej okres i przedmiot płatności, których dotyczy niniejsza sprawa. Istnieje zatem w sprawie prejudykat, gdyż orzeczenie sądu prowadzącego postępowanie karne zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej winno nastąpić przed wydaniem decyzji organu. Prawomocne orzeczenie sądowe determinuje bowiem treść i samo rozstrzygnięcie aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor MOR ARiMR wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na złożenie skargi przez spółkę nieistniejącą ewentualnie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że spółka [...], która wniosła skargę na przedmiotowe postanowienie wydane w dniu [...] maja 2019 r. została rozwiązana z mocy prawa w związku z upadłością jednego ze wspólników – R. M. i mając na uwadze powyższe spółka nie może występować jako strona w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Odnosząc się do stanowiska z odpowiedzi na skargę wnioskującego o odrzucenie skargi wskazać należy, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, bezsporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, że spółka cywilna [...] z dniem [...] czerwca 2015 r. uległa rozwiązaniu z mocy prawa z uwagi na upadłość jednego z jej wspólników. Ma tu zastosowanie art. 874 § 2 k.c., niezależnie od okoliczności, że ogłoszona upadłość wobec R. M. jest upadłością konsumencką. Spółka utraciła więc podmiotowość prawną na gruncie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, co powoduje, że utraciła zdolność procesową do bycia stroną w postępowaniu o płatności unijne. Wobec tego podmiotu – spółki cywilnej – nie może być od [...] czerwca 2015 r. wydana decyzja administracyjna. Jednak skarżącemu, jako jednemu ze wspólników rozwiązanej spółki, przysługuje prawo strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki, po jej rozwiązaniu. Należy zauważyć, co podkreślił NSA w uchwale składu 7 sędziów z 30 maja 2012 r., II GPS 2/12, że spółka cywilna, spełniając definicję rolnika, stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 r. z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz.U.UE.L.2003.270,s.1, Polskie Wydanie Specjalne z 2004 r., rozdz. 3, t. 44, s. 486 ze zm.), a tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm.). Spółka cywilna, jak wywiódł NSA, może być uznana za producenta rolnego (rolnika) na podstawie jej zakwalifikowania do kategorii: jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Utożsamianie spółki cywilnej z jednostką organizacyjną wymaga potraktowania spółki w sposób przedmiotowy jako rezultatu zawarcia umowy spółki, a więc jako prawnego "urządzenia społecznego" działającego na podstawie tej umowy, którego substratem są przede wszystkim osoby realizujące określone, wspólne cele. Interes prawny wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., po rozwiązaniu spółki cywilnej wynika chociażby z odpowiedzialności wspólników za majątek spółki. Dotychczasowa wspólność łączna ulega z chwilą rozwiązania spółki z mocy prawa przekształceniu we wspólność w częściach ułamkowych (art. 875 § 1 k.p.a.). Każdy ze wspólników może dochodzić samodzielnie przypadającej mu części wierzytelności. Poza tym, przepisy § 22 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia PRŚ, dotyczące płatności rolnośrodowiskowej, przewidują następstwo prawne po rozwiązaniu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, którą w tym przypadku na gruncie prawa krajowego była spółka cywilna. Aczkolwiek w sprawie niniejszej nie został złożony wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania, o którym mowa w § 22 ust. 2 rozporządzenia PRŚ, to z tego faktu, nie złożenia wniosku transferowego nie można wnioskować, że skarżącemu, jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje prawo strony. Stroną bowiem jest nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo. Jednocześnie zauważyć należy, że zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo uznał skarżącego i syndyka jako strony postępowania. Skarżący, jako jeden z byłych wspólników spółki cywilnej, jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., natomiast syndyk masy upadłości drugiego wspólnika wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce upadłego na podstawie art. 144 w związku z art. 62 i art. 491² p.u.n. Na tej samej podstawie prawnej syndyk masy upadłości R. M. występuje w przedmiotowym postępowaniu sądowym jako uczestnik postępowania w miejsce R. M. (podobnie uczynił NSA w sprawie II GSK 1508/15, zakończonej wyrokiem z dnia 6 marca 2017 r). Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, brak było podstaw do odrzucenia skargi. Dokonując zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 Kpa wskazuje, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Taka sytuacja występuje w okolicznościach niniejszej sprawy. W myśl bowiem art. 101 § 3 Kpa jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 Kpa nie obejmuje postanowień negatywnych (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13). Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela, a orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. Jak trafnie wskazuje organ odwoławczy, należy zwrócić uwagę na zmianę przepisów Kpa, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegającą na dodaniu do § 3 art. 101 Kpa, treści, iż zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania." Powyższe wskazuje, iż istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie można więc obecnie wykładać przepisu art. 101 § 3 Kpa, w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako nie tamującego biegu postępowania, nie przysługiwało zatem zażalenie, a zatem wniesione zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Dyrektor MOR ARiMR nie mógł bowiem przystąpić do jego rozpatrzenia, gdyż naraziłby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Z tych też względów argumentacja skargi zmierzająca do wykazania zasadności zawieszenia postępowania jest bezprzedmiotowa. Wobec powyższego, Sąd skargę oddalił - art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa.