VIII SA/Wa 576/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego J. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (określany dalej jako "Dyrektor ARMiR") po rozpoznaniu odwołania J. C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w R. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego dokonano następujących ustaleń faktycznych i prawnych. J. C. w dn. [...] marca 2009 r. w Biurze Powiatowym ARMiR w R. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w pakiecie SO2 – rolnictwo ekologiczne. W toku prowadzonego postępowania Biuro Powiatowe ARMiR w R. wystosowało do wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień dotyczących powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach o nr ew. [...],[...],[...]. W odniesieniu do powyższego wezwania, wnioskodawca sporządził korektę wniosku, w której zmniejszył powierzchnię działek rolniczych oznaczonych symbolami M i N. Następnie w dniu [...] listopada 2009 r. wymieniony złożył oświadczenie o utrzymaniu minimalnej obsady drzew i krzewów PROW 2004 – 2006 złożone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lutego 2009 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 09.33.255). W dniu [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w R. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. W dniu [...] marca 2010 r. do Biura Powiatowego ARMiR w R. wpłynął raport z kontroli na miejscu odbytej w dniu [...] stycznia 2010 r. i w związku z jej ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w R. w dn. [...] marca 2010 r. wznowił postępowanie z urzędu w związku z pojawieniem się nowych dowodów w sprawie. Nowym dowodem był raport z czynności kontrolnych z treści którego wynikało, że na działce rolnej oznaczonej symbolem F wnioskowanej jako porzeczka czarna w wariancie SO2 – o pow. [...] ha została nie stwierdzona powierzchnia zajęta pod w/w uprawę. W uwagach do raportu J. C. zaznaczył, że "na działkach rolnych o symbolach G, H, F, K usunął część porzeczek i posadził rabarbar. Inspektorzy Biura Kontroli na miejscu, którzy rozpatrywali te uwagi, dokonali ponownej kontroli na miejscu w dn. [...] kwietnia 2010 r. Na działce rolnej o symbolu F nie stwierdzili plantacji czarnej porzeczki uprawnionej do płatności i w związku z tym podtrzymali poprawność ustaleń pierwszej kontroli. W toku postępowania, w wyniku weryfikacji wniosku na podstawie przeprowadzonych kontroli na miejscu, organ ustalił, że całkowita powierzchnia deklarowana przez wnioskodawcę w wariancie SO2d02 wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu – [...] ha, co powoduje wskaźnik przedeklarowania powierzchni [...]%. Mając powyższe ustalenia na względzie organ Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w R. wspomnianą decyzją z dn. [...] czerwca 2010 r. uchylił dotychczasową decyzję i przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, w której do pakietu SO2d02 (uprawy sadownicze, w tym jagodowe) nie przyznano płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji J. C., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem, podniósł zarzuty polegające na zakwestionowaniu wyniku kontroli na miejscu w odniesieniu do powierzchni użytkowanej rolniczo na działce oznaczonej symbolem F. Według wnioskodawcy na wspomnianej działce zlikwidował [...] ha plantacji, [...] ha obciął w celi odnowienia, [...] ha pozostawił. Zakwestionował wynik kontroli na miejscu jako nie uwzględniający ciągów technologicznych, niezbędnych do produkcji ze względu na zbiór porzeczek kombajnem. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor ARMiR w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ Dyrektor ARMiR podniósł, że ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w R. co do powierzchni deklarowanej i stwierdzonej uznaje za poprawne, co skutkuje przyjęciem wskaźnika przedeklarowania powierzchni o [...]% dającym podstawę do odmowy przyznania płatności do pakietu uprawy sadownicze w tym jagodowe, a w odniesieniu do pozostałej płatności, przyznanie jej w pomniejszonej wysokości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. C. Przeciwko zaskarżonej decyzji podniósł następujące zarzuty: 1) błędne pomniejszenie powierzchni wykorzystywanej na uprawy sadownicze, w jego ocenie powierzchnia ta w jego gospodarstwie wynosiła [...] ha, a nie jak błędnie ustalił ARMiR [...] ha; 2) uznanie, że ścięcie przy samym gruncie krzewów porzeczki czarnej na części działki F o pow. [...] ha jest równoznaczne z likwidacją plantacji, podczas gdy jest to metoda odmładzania starej plantacji, co wykazała druga kontrola odbyta w dn. [...] kwietnia 2010 r., gdy stwierdzono po odkopaniu kilku karp, że były one zdrowe i wypuszczały nowe pędy; 3) z uwagi na błędne ustalenia powierzchni zajętej pod plantację, wadliwe obliczenie kwoty pomniejszenia płatności, co skutkuje drastycznymi sankcjami dla niego w postaci nieprzyznania należnych mu dopłat w kwocie ok. [...] zł oraz zwrotem za lata poprzednie ok. [...] zł. Pociągnie to załamanie się finansów gospodarstwa oraz jego rentowności. Do skargi jako załączniki dołączył m.in. zdjęcia z odmłodzonej plantacji na działce F, na której uwidocznione są krzewy porzeczki czarnej, szkice upraw na działkach w 2010 r. i 2011 r. oraz pismo - opinię dr B. J. pracownika [...][...] Oddział R., w przedmiocie odmłodzenia plantacji czarnej porzeczki metodą ścięcia części nadziemnej krzewu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARMiR w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dn. [...] października 2011 r. stanowiącym ustosunkowanie się skarżącego do odpowiedzi na skargę organu, J. C. podniósł, że prawdziwość jego twierdzeń została potwierdzona podczas kontroli prowadzonej przez pracownika ARMiR, który sporządził m.in. dokumentację fotograficzną odmłodzonych krzewów czarnej porzeczki i której to dokumentacji nie włączono do akt sprawy. Osobiście wykonał zdjęcia swojej plantacji z okresu pełnej wegetacji (maj – czerwiec) potwierdzające istnienie plantacji, ale również tego materiału nie uwzględniono w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze powyższe kryteria, należy uznać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora ARMiR w W. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dyrektor ARMiR w W. w wydanej przez siebie decyzji, po rozpoznaniu odwołania strony, nie odniósł się w ogóle do zarzutów, twierdzeń oraz dowodów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w R. W wywiedzionym odwołaniu skarżący wskazał na błędne ustalenia faktyczne organu I instancji w przebiegu dokonywanych kontroli na miejscu i nieuprawnione niezakwalifikowanie części działki F, na której przeprowadził zabiegi agrotechniczne polegające na tzw. odmłodzeniu plantacji porzeczki czarnej na powierzchni [...] ha. Skarżący w tym zakresie powoływał się m.in. na czynności kontrolne przeprowadzone przez pracownika biura kontroli na miejscu ARMiR, z których protokoły i zdjęcia potwierdzające istnienie przyciętych krzewów, nie zostały włączone do akt administracyjnych sprawy. Dyrektor ARMiR w Warszawie, jako organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie strony od decyzji I instancji, praktycznie powielił w swojej decyzji ustalenia i argumentację z decyzji I instancji. Takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego przez organem odwoławczym jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania rozpoznawczego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada praworządności (art. 6 kpa) i zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa (decyzje kasacyjne związane z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę (vide Komentarz do kpa B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H. BECK 2009 r. s. 487). Tego rodzaju charakter postępowania odwoławczego jest również uznany w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi I instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień na niektóre wnioski i zarzuty odwołania, jest niedopuszczalne" (vide wyrok NSA z dn. 14.08.1987 r. sygn. IV SA 385/87). W razie, gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą (vide wyrok NSA z dn. 25.07.1986 r. sygn. II SA 1829/85). Taką wadliwością jest właśnie obciążona zaskarżona decyzja Dyrektora ARMiR w W., która przez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania i ustosunkowania się do nich, narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku, o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji, jest uzasadnione przepisem art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor ARMiR w W. będzie zobowiązany do uzupełnienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (ewentualnie zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji), nie zostały bowiem ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym przede wszystkim zobowiązany będzie do ustalenia powierzchni działek wykorzystywanych faktycznie przez skarżącego na uprawy kwalifikowane w ramach płatności w wariancie SOdO2 – uprawy ekologiczne i na tej podstawie ustalić kwotę płatności od prawidłowo ustalonej powierzchni działek skarżącego.