VIII SA/Wa 578/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] biorąc za podstawę art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2106 roku, znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z oo z siedzibą w [...] nr [...], polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowej dla wytwórni ,, [...] ‘’ sp. z oo na części działki nr [...] położonej w [...] – orzekło odmówić stwierdzenia nieważności. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. K. S. wnioskiem z dnia 12 lutego 2019 roku zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 roku. W uzasadnieniu wniosku podnosił, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy wskazuje, że analizowanym obszarze zabudową o funkcji dominującej jest zabudowa zagrodowa. Zarówno w najbliższym, jak i dalszym otoczeniu działki nr [...] nie występuje zabudowa o innej funkcji. Jego zdaniem kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U z 2018 roku, poz. 1945 ze zm. dalej ustawa). Kolegium wskazało, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została dołączona mapa w skali 1 : 1000, na której kolorem czarnym oznaczono granice działek o numerach [...],[...] i [...] i propozycje umiejscowienia budynku biurowego i wagi. Została sporządzona analiza obszaru wokół zainwestowania. Jako obszar oddziaływania inwestycji przyjęto teren działek [...],[...] i [...]. Obszar do analizy został wyznaczony w minimalnej wielkości 50 m z każdej strony działek. Działki [...] i [...] zbudowane są obiektami betoniarni. Budynek biurowy i waga samochodowa mają służyć potrzebom wytwórni betonu. W związku z tym istnieje kontynuacja funkcji dla planowanej inwestycji jako nowej zabudowy. Organ zauważał, że analiza tekstowa powinna wskazywać numery działek wchodzących w obszar analizy, określać które z nich są zabudowane, jakiego rodzaju zabudową, o jakich cechach i parametrach. Opracowana na potrzeby niniejszej sprawy analiza takich ustaleń nie zawiera, a w części dotyczącej funkcji terenu podano w sposób ogólny rodzaj zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze, podając, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa przemysłowa – istniejąca betoniarnia. W ocenie organu co prawda analiza została opracowana w sposób ogólny, jednakże braki te nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Organ w tym zakresie przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 27 października 2011 roku, II OSK 1698/10 ,, ...tylko w ogóle brak znamion brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jaki braki uzasadnienia, czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko wtedy, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego ‘’. Zdaniem Kolegium braki analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania w trybie zwykłym lecz nie posiadają znamion rażącego naruszenia prawa. Organ wydając decyzje pozytywną uznał, że spełniony będzie warunek kontynuacji funkcji bowiem na działce nr [...] istniał w dacie wydania decyzji budynek garbarni( zabudowa przemysłowa), a planowana inwestycja to też inwestycja z zakresu zabudowy przemysłowej. W niniejszej sprawie poza działką inwestora brak jest zabudowy przemysłowej, niemniej jednak biorąc pod uwagę dotychczasowe zainwestowanie działek nr [...] i [...] wypełniona została dyspozycja art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Organ również zauważył, iż odnośnie przedmiotowej inwestycji została wydana również decyzja środowiskowa. W tych okolicznościach w ocenie organu brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 roku wniósł K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazywał, że organ wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta gminy w [...] nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z oo polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowo – przemysłowej na części działki nr [...], w [...] zajął stanowisko, które jest wzajemnie sprzeczne, rozmija się z logiką i z obiektywnie zaistniałym stanem faktycznym na gruncie. Organ zinterpretował przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy tendencyjnie i wybiórczo. Przepis ten wymaga spełnienia łącznie spełnienia warunków – co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazywał, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony bowiem działki nr ew. [...] i [...] są zabudowane budynkami betoniarni pomijając, że działką spełniającą warunek kontynuacji musi być działka sąsiednia. Z ustaleń organu wynika, że żadna z sąsiednich działek nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy. Z tego względu zdaniem skarżącego należało uznać, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy i decyzja z dnia 9 listopada 2016 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ( Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 kpa). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 Kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, iż nie było podstaw do uznania, iż zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 roku, znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – działki nr [...] w [...] w postaci budowy budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowo – przemysłowej dla [...] sp. z oo z uwagi rażące naruszenie przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie organ wydał decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowej przemysłowej na działce nr [...], w sytuacji gdy na sąsiednich działkach inwestora [...] i [...] istniała już zabudowa przemysłowa - obiekty do produkcji betonu, a wcześniej budynki garbarni. Faktycznie działki w otoczeniu działek inwestora o numerach [...] ,[...] ,[...] są działkami o charakterze rolnym i są niezabudowane, a w obszarze analizowanym w części południowo – zachodniej występuje zabudowa zagrodowa, w tym budynki usługowe i gospodarcze w rolnictwie. W ocenie sądu stan faktyczno –prawny nieruchomości w obszarze analziowanym nie dawał podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności. Należy uznać, iż przedmiotowe obiekty( budynek biurowo – magazynowy) nawiązują do istniejącej od wielu lat zabudowy przemysłowej( najpierw garbarnia, a obecnie betoniarnia) i nie pozostają w sprzeczności z istniejącym na tych terenach ładem architektonicznym. Należy uznać, iż obiekty budowlane w postaci budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowo – przemysłowej są funkcjonalnie powiązane z istniejącymi obiektami betoniarni i nie pozostają w jawnej sprzeczności sąsiednimi gruntami rolnymi i funkcjonującą tam od wielu lat zabudową. Jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2012 roku Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach istniejące obiekty węzła betoniarskiego z silosami na cement, przebudowany budynek na zaplecze socjalno – bytowe, silosy kruszywa są zgodne z wymogami środowiskowymi. Parametry i cechy nowej zabudowy zostały dostosowane do istniejących na działkach inwestorów [...] i [...] budynków funkcjonującej obecnie betoniarni oraz do budynków usługowo – produkcyjnych w rolnictwie znajdujących w obszarze analizowanym. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2016 roku została przeprowadzona analiza urbanistyczna, która stanowiła podstawę wydania wyżej powołanej decyzji. Należy wskazać, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych, poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów. Nierzetelne wyjaśnienie, czy błąd w ustaleniach faktycznych, czy też naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. ( por. wyroki NSA z 11 maja 2011 roku, II GSK 534/10, z 21 października 2010 roku, I OSK 30/10, z dnia 8 listopada 2018 roku, I OSK 1613/16). Nie można zgodzić się z wykładnią zaprezentowaną przez skarżącego, iż przez działkę sąsiednią zawsze należy tylko rozumieć działkę leżącą obok działki która ma być zainwestowana. Należy zauważyć, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy mogą być uwzględniane parametry zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem. Wzajemny stosunek pojęć ,, działki sąsiedniej ‘’ i ,, obszaru analizowanego’’ był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 17/08( wyrok z dnia 20 lipca 2010 roku, DZ.U nr 137,poz. 926). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w definicji ,, obszar analizowany ‘’ zawartej w rozporządzeniu brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia działki sąsiedniej. Trybunał stwierdził, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust.2 rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie. Inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiadujących, a także w pewnych okolicznościach powinna nawiązywać do istniejącej już zabudowy( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 roku, II OSK 3061/18). Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nie oznacza tożsamości, lecz możliwie jest uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dającej się z nią pogodzić i nie koliduje z nią należy uznać, iż warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Funkcja obiektów uzupełniających wytwórnię betonu – budynek magazynowo – handlowy oraz waga przemysłowa nie spowoduje dodatkowych uciążliwości dla środowiska, ponieważ nie są one obiektami wymagającymi decyzji środowiskowej. Jak wynika z akt sprawy obawa mieszkańców sprowadzała się głównie do uciążliwości dla środowiska budowanych obiektów. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.