VIII SA/Wa 58/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), dalej jako Kpa oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. ) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku inwestora P. Sp. z o.o odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej UMTS [...] 2028E na wieży projektowanej, usytuowanej na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. podał, że biorąc pod uwagę wszystkie dowody i okoliczności zebrane w trakcie prowadzonego postępowania, stwierdził, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującej na tym obszarze zmiany planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego H. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2000 r. W § 9 ust. 4 pkt 1 zmiany planu miejscowego ustalony został zakaz lokalizacji usług, których uciążliwość wykraczałaby poza granice działki własnej. Strefa oddziaływania projektowanego obiektu znacznie wykracza poza granice działki inwestycyjnej, co wynika z załącznika graficznego określającego przewidywane obszary pól elektromagnetycznych. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa (błędnie wskazanej jako art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po rozpoznaniu odwołania P. Spółki z o.o. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pominięto bowiem całkowicie ustalenia pozytywnej dla inwestora ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia tej to decyzji wynikało, że uwzględniała ona ustalenia obowiązującego planu miejscowego, nie naruszając jego postanowień, a także uwzględniała wnioski organizacji pożytku publicznego. Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jakkolwiek nie wskazuje się jako podstawy opracowania powołanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to pkt. 1.7 projektu zatytułowany "podstawowe dane technologiczne" odnosi się do kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co przy rozpoznaniu wniosku należało wziąć pod uwagę. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda [...] nakazał uwzględnić ustalenia obowiązującego planu miejscowego, co do przyszłej zabudowy w rejonie lokalizacji stacji, tj. jej charakteru i wysokości, mając na względzie ewentualny wpływ pola elektroenergetycznego na wysokościach występowania jego niekorzystnego oddziaływania. Zwrócił także uwagę na brak w dokumentach załącznika graficznego oraz brak potwierdzenia zgodności tekstu planu zagospodarowania z oryginałem, co zdaniem organu odwoławczego utrudnia dokonanie oceny przeznaczenia terenu w rejonie położenia działki. W skardze wywiedzionej na decyzję Wojewody [...] oraz w piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2008 r. A. K. zastępowana przez pełnomocnika wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 i 81 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na uzasadnieniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy organ I instancji zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę zobowiązany był do sprawdzenia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami środowiska, co też uczynił. Efektem tak przeprowadzonego postępowania było zdaniem skarżącej prawidłowe ustalenie przez organ I instancji, że projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zakazującym lokalizacji usług, których uciążliwość wykraczałaby poza granice działki własnej inwestora. Strefa oddziaływania projektowanego obiektu wykracza w ocenie skarżącej poza granice działki inwestycyjnej, co wynika z załącznika graficznego określającego przewidywane obszary pól elektromagnetycznych. 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej i nielogicznej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności ocenie zmiany planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego H. i załącznika graficznego określającego przewidywane obszary pól elektromagnetycznych, z których wynika, że strefa oddziaływania projektowanego obiektu znacznie wykracza poza granice działki inwestycyjnej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez brak w podstawie orzekania powołania się na przepisy prawa materialnego i wyłączne powołanie przepisów proceduralnych, co w konsekwencji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest kasacyjna decyzja Wojewody [...] podjęta na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowana wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 Kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca Spółka P. do wniosku o pozwolenia na budowę stacji bazowej UMTS [...] 2028 załączyła ostateczną pozytywną dla siebie decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji tej określono rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska. Stwierdzono również, że decyzja ta nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "H.". Podejmując decyzję z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę Prezydent Miasta W. nie tylko pominął własną, wiążącą go na podstawie art. 56 ust. 9 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) pozytywną dla inwestora ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także podjął ją powołując się na załącznik graficzny do uchwały Nr [...] Rady Gminy B. zatwierdzającej zmianę planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego "H.", którego brak jest w aktach sprawy. Niekompletność materiału dowodowego zwłaszcza w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania zawartych w rozdziale 2 § 4.1 pkt 2, który mówi, że przedmiotem ustaleń zmiany planu są tereny zabudowy usługowej II i III stopnia obsługi wraz z towarzyszącą zabudową wielorodzinną i jednorodzinną, oznaczone symbolem U/MN/MW spowodowała, że ocena organu I instancji o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu uproszonego zagospodarowania nastąpiła bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z tego względu nietrafny jest zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim nakłada on na organ I instancji obowiązek sprawdzenia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami środowiska, bowiem w istocie organ I instancji sprawdzenia tego nie dokonał. Nie odniósł się także, co słusznie zauważa Wojewoda [...], do zawartego w projekcie budowlanym w pkt 1.7 stwierdzenia, że projektowana stacja bazowa zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a także do zapisów projektu odnośnie analizy zawartej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stacji bazowej, z której wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2, a więc mogące oddziaływać biologicznie na ludność, będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Jeśli zatem w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego do zmiany planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. – wyrysu z mapy zawierającej oznaczenia dla poszczególnych rodzajów zabudowy, to trudno wyjaśnić, skąd organ I instancji wyprowadził wniosek o oddziaływaniu inwestycji poza granice działki własnej. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez Prezydenta W. postępowanie wyjaśniające nie wystarczało do rozstrzygnięcia sprawy i brak było podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 Kpa. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z tego względu podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 77, art. 80, a w szczególności art. 136 Kpa należy uznać za chybiony. Organ odwoławczy przekazując sprawę - na podstawie art. 138 § 2 Kpa, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - do ponownego rozpoznania wskazał, jakie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, należy wziąć pod uwagę oraz jakie wady zawierało postępowanie organu I instancji, tym samym więc określił, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podstawę prawną własnej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Z wyżej wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.