VIII SA/Wa 580/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] lutego 2019 r. nr [...]; Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] maja 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania G. W. (dalej: Skarżący) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2019 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G.. Decyzją tą organ I instancji przyznał Skarżącemu jednolitą płatność obszarową – 2018 w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na: stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego; płatność za zazielenienie – 2018 w wysokości [...]zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; płatność redystrybucyjną – 2018 w wysokości [...]zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na: stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego; płatność do powierzchni upraw truskawek – 2018 w wysokości [...]zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Skarżący [...] kwietnia 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2018 rok na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W toku kontroli administracyjnej rozpatrzono wniosek, co do wielkości zadeklarowanych w nim upraw. Wskazano, że wnioskodawca zadeklarował do płatności [...]ha powierzchni. Organ I instancji przyznał płatność do powierzchni [...]ha wykluczając z płatności [...] ha powierzchni działki rolnej K. W odwołaniu Skarżący wskazał, że działka w 2018 r. była użytkowana rolniczo i została niesłusznie wykluczona z płatności. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania organ II instancji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutów Strony podniósł, że podziela stanowisko organu I instancji. Wskazał, że dokonane wykluczenia zostały przeprowadzone na skutek kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap. Wykluczona z płatności obszarowej powierzchnia [...]ha działki rolnej K nie jest utrzymywana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu zakłócające spójność całej działki rolnej K. W związku z tym organ przyznał płatność do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy, z uwagi na fakt wystąpienia dysproporcji przekraczającej 3% lub 2 ha w myśl przepisu art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. W ocenie organu stanowisko z odwołania jest bezzasadne, bowiem strona nie przedstawiła dowodu odnośnie wykorzystania działki w sposób przewidziany w odwołaniu. W skardze na w/w decyzję Skarżący wyraził niezadowolenie z zapadłej decyzji. Podniósł, że po raz pierwszy ubiegał się o przyznanie płatności do wskazanej działki ewidencyjnej. Wobec faktu, że już podczas wysyłania wniosku na wskazanej działce widoczne były tereny zadrzewione złożył stosowne rozbieżności i wpisał, że na dzień wysyłania wniosku znajduje się uprawa mieszana (grunt orny). Wskazał, że Gminna Komisja do szacowania strat suszowych w [...] [...] stwierdziła w 2018 r. na wskazanej działce ewidencyjnej 30% strat w uprawie gryki, czego dowodem jest protokół Nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, który załączył do skargi, a którego oryginał znajduje się w aktach ARiMR w związku z przyznaną pomocą suszową za 2018 r. Skarżący w oparciu o w/w protokół otrzymał pozytywną decyzję ARiMR przyznającą mu pomoc suszową do wskazanej działki rolnej K o powierzchni 1,34 ha. Do skargi dołączył w/w decyzję z [...] stycznia 2019 r. Nadto wskazał, że w ARiMR nie podał w swych decyzjach daty wykonania ortofotomapy, na podstawie której działka rolna K została wykluczona z płatności, nadto organ II instancji oparł się jedynie na nieaktualnych zdjęciach satelitarnych i systemie ortofotomap wykonanych nie wiadomo kiedy. Wniósł o dołączenie aktualnej dokumentacji fotograficznej działki rolnej K, na której obecnie rośnie pszenżyto ozime. Zwrócił uwagę, że w odwołaniu podawał, iż działkę rolną K przywrócił do użytkowania wczesną wiosną 2018 r., prosił też o kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest czy zasadnym było wykluczenie z płatności [...]ha powierzchni działki rolnej K. Organ ustalił, że sporna działka nie jest utrzymywana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu zakłócające spójność całej działki rolnej K, a Skarżący zaprzeczał tym ustaleniom. Postępowanie przyznające skarżącemu płatność obszarową za 2018 rok toczyło się według przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 5 lutego 2015 r. (Dz. U. 2018 r., poz. 1312). Przywołana ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szczególną, w stosunku do kpa regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy roku stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 art. 3 ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1 organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania ; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z art. 3 ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Zwrócić należy uwagę, że we wskazanej regulacji ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności. Zasady ustalania potencjalnej maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG) z wykorzystaniem ortofotomapy wynikają wprost z przepisów prawa wspólnotowego, które muszą być bezwzględnie stosowane przez każde państwo członkowskie. Maksymalna powierzchnia referencyjna(PEG) została określona w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej zgodnie z art. 5 ust.1 rozporządzenia Komisji(UE) nr 640/2014. W przypadku niezgodności powierzchni deklarowanej z powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru organ ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że organ odwołując się do wyników kontroli administracyjnej z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap stwierdził, że wykluczona z płatności obszarowej powierzchnia [...]ha działki rolnej K nie jest utrzymywana w kulturze rolnej, z uwagi na zadrzewienie terenu, zakłócające spójność całej działki rolnej K. Znajdujące się w aktach administracyjnych wydruki map, będące podstawą wydania kontrolowanych decyzji, nie zawierają dat ich sporządzenia, dlatego też nie sposób zweryfikować, czy były one aktualne na datę wydawania decyzji. Okoliczność ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, zwłaszcza że Skarżący w odwołaniu podnosi fakt użytkowania tej działki rolniczo. Wskazuje, że jest dzierżawcą działki od [...] lutego 2018 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...], wczesną wiosną działka została przywrócona do użytkowania, Skarżący wsiał na działce tatarkę. Wskazuje, że jesienią 2018 r. na całej powierzchni [...]ha zostało wsiane pszenżyto ozime. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy Skarżący, już w toku postępowania administracyjnego kwestionował wykluczenie przedmiotowej działki z płatności i zaprzeczał, by była ona zadrzewiona, a wskazywał na jej rolnicze użytkowanie, organ winien zweryfikować te twierdzenia. Weryfikacja winna polegać bądź na dołączeniu zdjęć satelitarnych i ortofotomap z właściwą datą, bądź na przeprowadzeniu kontroli na miejscu, o co wnioskowano w odwołaniu. Nie można też tracić z pola widzenia, że dla przedmiotowej działki rolnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. o przyznaniu pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi – na powierzchni uprawy w wysokości co najmniej 70% danej uprawy (decyzja k. 4 akt sądowych). Okoliczność wydania decyzji suszowej odnośnie działki rolnej K nie była kwestionowana przez pełnomocnika organu (protokół rozprawy z 28.11.2019 r. k. 36). Wydanie takiej decyzji potwierdza fakt rolniczego użytkowania spornej działki w 2018 r. Wobec powyższych sprzeczności dotyczących, czy działka rolna K była użytkowana rolniczo, czy też nie była utrzymywana w kulturze rolnej wobec jej zadrzewienia, a w konsekwencji braku przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia powyższego należy uznać, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 5 lutego 2015 roku, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi dokładne postępowanie wyjaśniające czy w 2018 roku działka rolna K była użytkowana rolniczo, czy też nie była utrzymywana w kulturze rolnej wobec jej zadrzewienia i znajdzie to odzwierciedlenie w odpowiedniej dokumentacji postępowania. Samo ogólne odwołanie się wyników kontroli nie mogło zostać uznane za wystarczające wobec stanowiska Skarżącego i prezentowanej argumentacji. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w wyroku - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.