VIII SA/Wa 581/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Ł. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją znak [...] z [...] marca 2015 r. Starosta [...] (zwany dalej: Starosta, organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwanej dalej: k.p.a.) i art. 24 pkt 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwana dalej: p.g.k.), orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gmina W. na podstawie wniosku o uaktualnienie danych objętych ewidencją gruntów i budynków zgodnie z mapą planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą działek o nr [...] i [...] o powierzchni ogólnej 1,5727 ha. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż w dniu 23 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Ł. F. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) o uaktualnienie danych objętych ewidencją gruntów i budynków zgodnie z mapą planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącą działek o nr [...] i [...] o powierzchni ogólnej 1,5727 ha. Do wniosku załączony został poświadczony za zgodność z oryginałem: wypis i wyrys z rejestru gruntów działki o nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] o nr kancelaryjnym [...] i wypis i wyrys z rejestru gruntów działki o nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] o nr kancelaryjnym [...]. Oceniając przedmiotowy wniosek Starosta stwierdził, iż nie kwalifikuje się on do ujawnienia w rejestrze ewidencji gruntów, nie spełnia bowiem ustawowych warunków określonych w art. 2 pkt 8 p.g.k. Wskazując treść przepisów art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 2b pkt 1h p.g.k. oraz § 10 ust. 1 pkt. 1, i § 46 ust. 1, § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MRRiB) wywiódł, iż zmiana w ewidencji gruntów i budynków nie może być wprowadzona na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego lecz na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odwołanie na powołane wyżej rozstrzygnięcie złożył skarżący wnioskując o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uaktualnienie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z mapą zagospodarowania przestrzennego dotyczącej nieruchomości o powierzchni 0,6327 ha położonej w miejscowości [...], obręb nr [...], powiat [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] oraz nieruchomości o powierzchni 0,94 ha położonej w miejscowości [...], obręb nr [...], powiat [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podał, że nie zgadza się z przedmiotową decyzją. Uważa, iż w ewidencji gruntów dotyczących przedmiotowych nieruchomości przedmiotowe działki powinny być oznaczone jako tereny rekreacyjne, zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Widniejące obecnie w ewidencji gruntów oznaczenie przedmiotowych działek jako tereny zabudowane inne oraz grunty orne jest sprzeczne z tym planem. Decyzją znak [...] z [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (zwany dalej: WINGiK, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii WINGiK podał, iż podstawą ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków są: 1) prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne; 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych; 3) dokumentacja architektoniczno-budowlana gromadzona i przechowywana przez organy administracji publicznej; 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Na staroście ciąży obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Należy przez to rozumieć utrzymywanie tego operatu w zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dokumentami i materiałami źródłowymi. W odniesieniu do powyższego wyjaśnił, że wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie. Jeżeli wprowadzenie takich zmian nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, to dochodzi do niej w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu zmian do bazy danych na podstawie odpowiednio udokumentowanego zgłoszenia zmiany. Jeżeli do wniosku nie zostały dołączone wymagane dokumenty geodezyjne i kartograficzne i inne dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmiany, wnioskodawca na żądanie starosty zobowiązany jest je dostarczyć. Jeżeli natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, to wówczas organ przeprowadza tej sprawie postępowanie administracyjne. W rezultacie za nieuprawnione uznał stanowisko wnioskodawcy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią o charakterze gruntu i mogą stanowić podstawę do oznaczenia użytków gruntowych w działkach. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując i uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: 1. § 44 pkt 2 rozporządzenia MRRiB, poprzez zaniechanie przez Starostę utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; 2. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; 3. art.8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą zaufania obywatela do władzy publicznej; 4. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od ww. zasady. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że z jego wniosku wynika niezbicie, że istnieją dokumenty, na podstawie których możliwe jest dokonanie zmiany w ewidencji zgodnej z jego wnioskiem. Dokumenty te (mapy) znajdują się w posiadaniu Gminy [...], bowiem stanowiły podstawę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem winny znajdować się także w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił, iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego. Z decyzji nie wynika, aby mapy, na które powołuje się skarżący były przedmiotem badania przez organy. Uważa, że to na organie spoczywał wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek podjęcia wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela - wnioskodawcy. Zgodnie z zasadą wyrażaną w tym przepisie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zaniechał tego obowiązku, poprzez to nie rozpoznał istoty sprawy. Nadto, przed wydaniem zaskarżonych decyzji organy nie zawiadomiły skarżącego o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami postępowania, możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, a także o konsekwencjach braku wniosków dowodowych. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W odpowiedzi na skargę WINGiK podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują, zatem skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa procesowego, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę zasadności skargi. Podstawą prawną do wskazania powyższych uchybień, mimo braku zarzutu w skardze, jest art. 134 § 1 p.p.s.a., który mówi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując przedstawione przy skardze akta administracyjne Sąd stwierdził, iż postępowanie odwoławcze prowadzone było przez WINGiK na podstawie odwołania, które nie zostało przez wnioskodawcę podpisane, a organ tego nie dostrzegł i braku tego w ramach prowadzonych czynności nie usunął. Przepisy dotyczące odwołania zawarte w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie określają warunków jakim powinien odpowiadać taki środek odwoławczy. Skoro zatem brak jest szczegółowego uregulowania to odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 63 k.p.a. Reguluje on formę i wymagania stawiane podaniom. Jak wynika z art. 63 § 1 k.p.a. podanie w rozumieniu tej ustawy jest pojęciem szerokim i obejmuje: żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia, a § 3 tegoż przepisu stanowi, że podanie wniesione pisemnie lub ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów co do warunków określonych w § 2 i w § 3 zastosowanie ma art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom określonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż stwierdzonego braku odwołania organ odwoławczy nie dostrzegł i w związku z tym nie wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania. Rozpoznał zaś odwołanie merytorycznie wydając zaskarżoną decyzję. W tych okolicznościach brak podpisu na odwołaniu powoduje, że nie można uznać czynności zainteresowanego za odwołanie. Pismo wnioskodawcy zostało więc nieprawidłowo i bezpodstawnie potraktowane jako odwołanie, choć nie zostało skutecznie wniesione. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ drugiej instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008r., s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17 września 1990r., sygn. akt III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21 grudnia 1987r., sygn. akt IV SA 907/87, Gospodarka, Administracja Państwowa 12/88/41, akceptowane przez J. Borkowskiego "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997r., s. 103; wyrok NSA z 18 maja 1994r., sygn. akt SA/Gd 2365/93- POP 3/97/62, Wspólnota 2/95/16, akceptowany przez: B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002r., s. 662 uw. 6). Skoro w niniejszej sprawie odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a osoba wnosząca odwołanie nie została w trybie i terminie przewidzianym w k.p.a. wezwana do uzupełnienia braku formalnego odwołania, uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego, powoduje, że WINGiK w sposób rażący naruszył wskazane wyżej przepisy k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i niezbędnym jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wezwie wnioskodawcę do podpisania złożonego odwołania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – pod rygorem wskazanym w tym przepisie. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.