VIII SA/Wa 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji o numerach ksiąg wieczystych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...]z dnia [...]marca 2015 r. znak [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego R. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: "[...]WINGiK", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R.J. (dalej także: "skarżący") od decyzji Starosty Powiatowego w L. (dalej także: "Starosta", "organ I instancji") znak [...] z dnia [...] marca 2015 r., orzekającej o odmowie wydania informacji o numerach ksiąg wieczystych : - dla działki nr [...]położonej w obrębie S., gmina S.; - dla działki nr [...] położonej w obrębie S., gmina S.; - dla działki nr [...] położonej w obrębie S., gmina S.; - dla działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina S. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: R.J. zwrócił się do Starosty Powiatowego w L., między innymi, o wydanie informacji o numerach ksiąg wieczystych dla działek nr [...], nr [...]i nr [...] położonych w obrębie S. oraz dla działki nr [...] położonej w obrębie K. S.. Organ I instancji po przeanalizowaniu rejestrów ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że skarżący nie jest właścicielem powyższych działek. Starosta powołał się na art. 24 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 roku, Nr 193 poz. 1287 ze zm.; dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne") i podniósł, iż udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Organ I instancji wskazał, iż skarżący nie spełnił warunków o których mowa w art. 24 pkt 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie zaś z § 44 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) do zadań Starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy ochrona danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem. Starosta wskazał jednocześnie, iż za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Dodał, iż osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio np. przez podanie numeru księgi wieczystej. W tej mierze organ I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 roku sygn. akt III SA/Lu 638/13, którym wskazano między innymi, iż za dane osobowe należy uznać numery ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, skoro w miejscach tych są ujawnione podmioty będące właścicielami nieruchomości, dla których księgi są prowadzone. Uznając, iż skarżący nie spełnia warunków do uzyskania informacji o księgach wieczystych organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz.454 ze zm.), ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133, poz.883 ze zm.; dalej także: "ustawa o ochronie danych osobowych") oraz art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R.J. odmówił wydania informacji o numerach ksiąg wieczystych: - dla działki nr [....] położonej w obrębie S. gm. S.; - dla działki nr [...] położonej w obrębie S. gm. S.; - dla działki nr [...] położonej w obrębie S. gm. S.; - dla działki nr [...] położonej w obrębie K. gm. S.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. R.J. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiatowego w L. z dnia [...]marca 2015 r., wnosząc o jej weryfikację. W uzasadnieniu odwołania podniósł między innymi, iż istotą jego wniosku jest udzielenie informacji publicznej z publicznego zbioru danych. Jest to informacja takiej samej rangi, jak na przykład powierzchnia działki. Dodał, iż jest to należna skarżącemu informacja na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i po przywołaniu art. 24 ust. 1, 2 i 5, art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podniósł, iż informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków obejmują informacje o charakterze przedmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4, dotyczące gruntów, budynków i lokali, a także dane o charakterze podmiotowym, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2, dotyczące właścicieli oraz miejsca zamieszkania lub siedziby osób. Wskazano także, iż przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych informacji, udzielanych odpłatnie na żądanie wszystkich zainteresowanych, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, w trybie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym podlegają udostępnieniu tylko w trybie art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Osoby ubiegające się o takie dane, a nie będące właścicielami/władającymi, muszą zatem wykazać interes prawny w ich uzyskaniu. Jeśli osoba wnioskująca o udostępnienie jej danych z ewidencji gruntów i budynków nie włada gruntem i nie wykazała indywidualnego interesu prawnego uprawniającego ją do takiego żądania, organ obowiązany jest jej żądaniu odmówić. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. Wniósł o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucił : 1. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 77 § 1. k.p.a., wskazując, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zignorował brak wypełnienia zapisów art. 7 k.p.a. przez Starostwo Powiatowe w L. w decyzji z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie udzielenia informacji, 2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 77 § 1. k.p.a., wskazując, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zignorował w odwołaniu skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 roku prośbę o odniesienie się do zapisów ustawy o ochronie danych osobowych, 3. obrazę prawa materialnego - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej także: "ustawa o dostępie do informacji publicznej") poprzez odmówienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zastosowanie ma ponadto art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Z uwagi na treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2015 r., poz. 658, przepis ten ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., to jest przed dniem wejścia ustawy w życie. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie rozstrzyga co do istoty sprawy, ale, jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Tym samym legalność decyzji administracyjnej oznacza jej zgodność nie tylko z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Rozpoznając sprawę według tak zakreślonych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak i w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną. Rozważania prowadzące do oceny legalności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w L. należy rozpocząć od oceny prawidłowości odczytania żądania wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie przez orzekające w sprawie organy. Wniosek z dnia [...] lutego 2015 r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] marca 2015 r. w swojej treści zawiera żądanie udostępnienia powierzchni, klasy gruntu wraz z ich powierzchnią oraz numerów ksiąg wieczystych działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] - położonych w obrębie S., w gminie S. oraz [...] położonej w obrębie K. w gminie S.. Wniosek ten jako podstawę prawną żądania wskazuje art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W załatwieniu powyższego wniosku Starosta Powiatowy w L. pismem z dnia [...] marca 2015 r. udzielił skarżącemu informacji o powierzchni działek wskazanych we wniosku i klasie gruntu. Powołując się na art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazał jednocześnie, iż nie może udzielić informacji o numerze księgi wieczystej. Dodał także, iż dane zawarte w księdze wieczystej są między innymi danymi podmiotów i podlegają ochronie danych osobowych zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. Nr 133, poz. 883). W piśmie z dnia [...] marca 2015 r., skierowanym w odpowiedzi na powyższe pismo Starosty Powiatowego w L., skarżący wskazał, iż jego wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł tym samym o ponowne rozpatrzenie jego prośby udostępnienie informacji o numerach ksiąg wieczystych. Odpowiedzią Starosty Powiatu L. było wydanie decyzji z dnia [...] marca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., zaskarżoną w niniejszej sprawie. Analiza pism skierowanych do organu I instancji nie pozostawia wątpliwości, iż wniosek skarżącego wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie został złożony w na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; nazywanej także "ustawą o dostępie do informacji publicznej") i w trybie przewidzianym w tej ustawie powinien zostać rozpoznany. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Starosta Powiatowy w L. spełnia przesłanki art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym samym ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej, o ile zostaną spełnione przesłanki do jej udostępnienia przewidziane w przepisach ustawy, o której mowa. Załatwienie wniosku o udostepnienie informacji publicznej przebiega także według trybu przewidzianego w art. 13 i nast. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem wniosek skarżącego został rozpoznany na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w istocie nie stanowi rozpoznania złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie wniosku. Nie zostały też poczynione ustalenia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, takie jak: wypełnianie przez żądaną informację definicji informacji publicznej w rozumieniu art. 1, art. 3, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy ewentualnych ograniczeń prawa do informacji publicznej wynikających z art. 5 tej ustawy. Powołanie się na ustawę o ochronie danych osobowych nie wypełnia obowiązków ciążących na organie administracji publicznej w zakresie załatwienia wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustalenie prawidłowego stanu faktycznego jest obowiązkiem orzekających w sprawie organów. Obowiązki te wyznaczają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z ich brzmieniem obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny czy okoliczności została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązkiem organów jest też rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o prawidłową podstawę prawa materialnego. Dokonane ustalenia i ocena prawna powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Wobec braku dokonania ustaleń, o których mowa stwierdzić należy, że zostały naruszone wskazane powyżej przepisy. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem możliwe jest, iż przy zastosowaniu prawidłowej podstawy prawnej mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia. Naruszeniem ww. przepisów zostały dotknięte zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji. Dokonanie oceny zasadności złożonego przez skarżącego wniosku będzie możliwe dopiero po ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego sprawy na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy zachowaniu zasad postępowania przewidzianych przepisami prawa. Tym samym odnoszenie się do zarzutu skargi naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy orzekające w sprawie organy powinny uwzględnić powyższe wywody i rozpoznać wniosek skarżącego z zastosowaniem i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.