VIII SA/Wa 584/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej: Spółka, wnioskodawca, skarżąca, strona) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza W. (dalej: organ I instancji, Burmistrz) Nr [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Spółkę p.n. "Budowa stacji tankowania gazu propan-butan do samochodów, myjni samochodowej z czterema stanowiskami do mycia, dwóch podziemnych zbiorników gazu, wiaty zadaszenia nad dystrybutorem" na działce nr [...] w W. przy ul. D. [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Spółka złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji. Postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ odwoławczy orzekł, że odwołanie od decyzji Burmistrza zostało wniesione z uchybieniem terminu. W dniu 18 kwietnia 2017 r. Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, w którym zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, jakoby odwołanie wniesione w dniu [...] marca 2017 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Zarzucono, że decyzja Burmistrza nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy – L. S.. Stąd zachodzą okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego. W ocenie Kolegium, decyzja Burmistrza została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 10 marca 2017 r., co zostało pokwitowane w lokalu wnioskodawcy przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji. Termin do wniesienia odwołania minął więc w dniu 24 marca 2017 r., a odwołanie zostało wniesione w dniu 27 marca 2017 r. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wpłynął do Kolegium 18 kwietnia 2017 r. Kolegium ustaliło więc, że skoro odwołanie wpłynęło 27 marca 2017 r., to z tym dniem ustała przyczyna uchybienia terminowi do jego wniesienia. Zatem wniosek o przywrócenie terminu należało najpóźniej złożyć w dniu 3 kwietnia 2017 r. Tymczasem został on wniesiony 18 kwietnia 2017 r. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że prośbę o przywrócenie terminu, złożoną z uchybieniem terminu do jej wniesienia nie można rozpoznać z uwagi na zakaz zawarty w przepisie art. 58 § 3 k.p.a. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie, żądając jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do zbadania sprawy, - art. 8 k.p.a. przez arbitralne potraktowanie wyjaśnień skarżącej oraz pominięcie wielu dowodów istotnych dla przywrócenia terminu, - art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, - art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, - art. 40 § 2 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu pełnomocnikowi skarżącej czynnego udziału w sprawie przez zaniechanie prawidłowego doręczenia decyzji administracyjnej, w konsekwencji oczywiście błędnego przyjęcia, iż nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji Burmistrza, - art. 58 i art. 59 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację oraz błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tym samym wydanie postanowienia nieodpowiadającego prawu. W uzasadnieniu skargi strona szeroko rozwinęła zarzut dotyczący nieskutecznego doręczenia skarżącej decyzji Burmistrza pełnomocnikowi L. S., ponieważ w dacie 10 marca 2017 r. nie była obecna w siedzibie wnioskodawcy, nie odbierała korespondencji kierowanej do niej, ani nie upoważniała żadnej osoby do odbioru korespondencji kierowanej w toku postępowania administracyjnego. Poza tym spółka zakwestionowała nieczytelny podpis na potwierdzeniu odbioru. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony. Dopiero data doręczenia decyzji pełnomocnikowi może być punktem odniesienia do ustaleń w zakresie terminowości wniesienia odwołania. Spółka postawiła zarzut braku skutecznego doręczenia decyzji Burmistrza pełnomocnikowi strony. Skarżąca zakwestionowała również sposób wyliczenia przez Kolegium terminu powzięcia wiedzy przez skarżącą o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wbrew stanowisku Kolegium, termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie mógł rozpocząć biegu 27 marca 2017 r., gdyż w tej w dacie złożone zostało odwołanie od decyzji Burmistrza. Wiedzę o potencjalnym uchybieniu terminu pełnomocnik skarżącej powziął dopiero z pisma Burmistrza z 5 kwietnia 2017 r. i pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania wiadomości o tym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestię przywrócenia terminu na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego regulują dwa przepisy: art. 58 i art. 59 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Przepis art. 59 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (§ 2). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Kolegium stwierdziło wniesienie odwołania przez stronę od decyzji Burmistrza z uchybieniem terminu. Kolegium wówczas ustaliło, że decyzję organu I instancji doręczono pełnomocnikowi spółki L. S. w dniu 10 marca 2017 r., a więc termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 marca 2017 r. Tymczasem skarżąca złożyła odwołanie 27 marca 2017 r. (dowód nadania w aktach), czyli 3 dni po terminie. W treści postanowienia stronę pouczono o sposobie i terminie wniesienia skargi od powyższego postanowienia. Skarżąca w dniu 14 kwietnia 2017 r. (data nadania przesyłki na poczcie) złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem i załącznikami. Wniosek ten został rozpoznany przez Kolegium zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2017 r. Kolegium, zdaniem Sądu, nie rozpoznało jednak istoty sprawy, zgodnie z art. 58 k.p.a. Przepis ten ewidentnie wskazuje, że przedmiotem rozpoznania jest złożony przez osobę zainteresowaną wniosek (prośba) o przywrócenie terminu, w tym wypadku chodzi o uchybiony termin do złożenia odwołania przez skarżącą od decyzji Burmistrza. Wnoszący taki wniosek musi uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia, a wraz z wnioskiem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin, czyli w tym wypadku należało do przedmiotowego wniosku dołączyć odwołanie od decyzji Burmistrza. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że przyczyną odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania było ustalenie przez Kolegium, że skarżąca uchybiła terminowi 7 dni na złożenie prośby o przywrócenie terminu, ustalając jednocześnie, że w dacie 27 marca 2017 r., tj. złożenia odwołania, ustała przyczyna uchybienia terminowi do jego wniesienia, a wniosek złożono 18 kwietnia 2017 r. Rzeczywiście, w przypadku wniesienia prośby o przywrócenie terminu w pierwszej kolejności badaniu podlega dochowanie siedmiodniowego terminu do wniesienia tej prośby. Jego niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który – zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. - nie podlega przywróceniu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest więc pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1992/15, publ. Lex nr 2335078, wyrok WSA w Gdańsku z 6 lipca 2017 r., sygn.. akt III SA/Gd 390/17, publ. Lex nr 2322798). Sąd nie podziela jednak ustaleń Kolegium w powyższym zakresie. Przede wszystkim strona, składając odwołanie w dacie 27 marca 2017 r., nie wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania, a więc była w przeświadczeniu, że odwołanie składa w terminie. Jak wynika z treści wniosku o przywrócenie terminu, o przekroczeniu terminu skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu 10 kwietnia 2017 r., tj. z pisma Burmistrza z dnia 5 kwietnia 2017 r. do Kolegium o złożeniu odwołania po terminie. W orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że jeżeli strona nie wiedziała o uchybieniu terminowi, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu (zob. np. wyrok NSA z 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1664/98, publ. Lex nr 38681, wyrok NSA z 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98, publ. Lex nr 42915). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Burmistrz, załączając całość akt administracyjnych, poinformował Kolegium o wpływie odwołania od decyzji z [...] lutego 2017 r., złożonego przez spółkę, jednak po terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Ta informacja została doręczona stronom, jednak w aktach brak dowodu jej doręczenia skarżącej, która twierdzi, że właśnie z tego pisma dowiedziała się o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy należy przyjąć, że skarżąca o uchybieniu terminu dowiedziała się z ww. pisma Burmistrza. Odnośnie daty tego dowiedzenia, to w aktach są dowody doręczenia informacji Burmistrza z 5 kwietnia 2017 r. dla innych stron postępowania w dniach 10 -11 kwietnia 2017 r., a skarżąca twierdzi, że informację uzyskała 10 kwietnia 2017 r. W przypadku kwestionowania przez Kolegium daty odbioru tego pisma, we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wnosiła o zwrócenie się do operatora publicznego, w jakiej dacie rzeczona korespondencja została doręczona i przez kogo odebrana. Kolegium błędnie przyjęło, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został przez stronę złożony w dniu 18 kwietnia 2017 r., gdy tymczasem w aktach Kolegium znajduje się koperta, w której nadano drogą pocztową ww. wniosek wraz z odwołaniem, na której widnieje data stempla pocztowego 14 kwietnia 2017 r. (k. 1 akt administracyjnych). W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przeprowadzi postępowanie wyjaśniające (w tym reklamacyjne) na okoliczność ustalenia daty doręczenia skarżącej pisma Burmistrza z 5 kwietnia 2017 r., ponieważ brak w aktach administracyjnych potwierdzenia odbioru tego pisma przez skarżącą. Jeśli postępowanie potwierdzi, że skarżąca o piśmie dowiedziała się 10 kwietnia 2017 r., to składając wniosek o przywrócenie terminu 14 kwietnia 2017 r. nie uchybiła 7 dniowego terminu do złożenia tego wniosku, wynikającego z art. 58 § 2 k.p.a., co było przyczyną wydania zaskarżonego postanowienia. Jeśli zaś wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem ww. terminu, to w dalszej kolejności Kolegium powinno zbadać przesłankę uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza. O braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z 8 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 727/97, publ. Lex nr 34743; wyrok NSA z 2 lutego 2000 r., sygn. akt SA/Sz 2125/98, publ. Lex nr 39797; postanowienie NSA z 4 października 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 560/00, publ. Lex nr 46437; wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1781/99, publ. Lex nr 47160). Dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza zatem możliwość przywrócenia terminu (zob. np. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1259/98, publ. Lex nr 44754; wyrok NSA z 13 października 1999 r., sygn. akt III SA 1436/99, publ. Lex nr 40057). Okolicznością faktyczną wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w dochowaniu terminu jest m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2121/98, publ. Lex nr 54744). Skarżąca we wniosku podnosi te okoliczności, które należy rozpoznać w ramach przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, wynikającej z art. 58 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazuje bowiem, że decyzja Burmistrza nie została skutecznie doręczona w rozumieniu art. 40 § 2 k.p.a., pełnomocnik nie odebrał tej przesyłki, nie kwitował jej, tylko dokonał tego pracownik wnioskodawcy. Aby móc rozpoznać wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ powinien ustalić, czy doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo. Jeżeli organ stwierdzi nieskuteczność doręczenia, to oznaczać będzie, że termin nie rozpoczął biegu, a więc nie mógł zostać uchybiony (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2905/15, publ. Lex nr 2349830). Analizując zaskarżone postanowienie należy stwierdzić, że Kolegium nie rozpoznało wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zgodnie z art. 58 k.p.a., a tym samym uchybiło przepisom postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 58 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego należało uwzględnić skargę, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania (wpis w kwocie [... zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie [... zł) orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r, poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni powyższe uwagi i wytyczne Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.