VIII SA/Wa 584/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 roku, nr [...]Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej Kierownik Urzędu) na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2018 roku, poz. 2096 ze zm. dalej kpa) po ponownym rozpatrzeniu sprawy W. D. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 roku, nr [...] – odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2000 roku Kierownik Urzędu odmówił W. D. uprawnień kombatanckich. Skarżący wielokrotnie podejmował starania o wzruszenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, które nie doprowadziły do eliminacji jej z obrotu prawnego. Zostały wydane decyzje – z [...] czerwca 2004 roku o odmowie uchylenia w trybie art. 154 kpa, z [...] lutego 2009 roku o umorzeniu postępowania administracyjnego, z dnia [...] marca 2013 roku o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego, z dnia [...] lipca 2016 roku o umorzeniu postępowania administracyjnego. W dniu [...] marca 2019 roku skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, utrzymanej w mocy decyzją z [...] lipca 2000 roku jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że instytucja nieważności decyzji służy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które zostały dotknięte kwalifikowanymi (istotnymi) wadami prawnymi, że dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym sprzeczne byłoby z zasadą praworządności. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest ujawnienie rażącego naruszenia prawa. Musi zostać wykazane naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które jest rażące – oczywiste i jednoznaczne. Winno być ono dostrzegalne z łatwością dla każdego prawnika i ewentualnie dla osoby nie posiadającej wykształcenia prawniczego. Należy mówić o nim wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (DZ.U z 2018 roku, poz. 276 dalej ustawa) o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21, orzeka Szef Urzędu lub osoby przez niego upoważnione, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby. Z treści przepisu wynika, że dla uzyskania uprawnień kombatanckich konieczne jest złożenie wniosku i poparcie tego wniosku odpowiednimi dowodami. Dowody te, oceniane w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, winny dokumentować działalność kombatancką lub równorzędną wnioskodawcy lub podleganie przez niego represjom określonym w ustawie. W ocenie organu nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa, w szczególności nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli aby decyzja była wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w postepowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ orzekający bada jedynie czy wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich, a zatem załączone przez stronę oświadczenie własne pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Skargę na decyzję organu wniósł W. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. – art. 7, art. 77, art. 80 kpa w związku z art. 22 ust.1 ustawy poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. całkowitego pominięcia przez organ dokumentów załączonych do wniosku, w szczególności oświadczeń świadków oraz brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych i zmierzających do wyjaśnienia sprawy; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w zaskarżonych decyzjach faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niestwierdzenie przez organ nieważności zaskarżonej decyzji, podczas gdy załączone do wniosku dokumenty jasno pokazują, że w przedmiotowej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa, a więc okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji w myśl przywołanego przepisu. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. - art. 1 ust.1 oraz art. 1 ust.2 pkt 3 ustawy poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2019 roku oraz decyzji z [...] czerwca 2019 roku utrzymującej w mocy niniejszą decyzję pomimo spełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek, które kwalifikują go do przyznania mu uprawnień kombatanckich. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym stwierdzeniu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa oraz wydanie nowej decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, stosownie do przedstawionych w postępowaniu dowodowym okoliczności, gdyby zaś organ nie zastosował się do wymienionego w ust.1 żądania wydania nowej decyzji w trybie tzw. ,,autokontroli‘’; - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie nieważności decyzji organu z dnia [...] maja 2019 roku oraz decyzji z [...] czerwca 2019 roku; - na podstawie art. 145a § 1p.p.s.a. zobowiązanie organu o przyznaniu uprawnień kombatanckich, stosownie do przedstawionych w postępowaniu dowodowym okoliczności; - na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, które zostało podzielone na uzasadnienie faktyczne i prawne skarżący przedstawił swoje argumenty faktyczne i prawne. W uzasadnieniu faktycznym przedstawił wnioski, które składał w zakresie przyznania mu uprawnień kombatanckich bądź wnioski o wyeliminowanie niekorzystnego rozstrzygnięcia organu w zakresie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu prawnym wskazywał, iż organ nie przeprowadził postępowania w sposób wymagany zasadami określonymi w art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa oraz sporządzone uzasadnienie nie spełnia warunków z art. 107 § 3 kpa. Podnosił, iż to organ ma obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie celem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać, które fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygniecie i wreszcie z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. Podnosił, iż obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie uprawnień kombatanckich było zbadanie jak ścisły był wiązek osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień z określoną formacja lub organizacją podziemną, szczególnie wyjaśnienie czy działalność danej osoby ktoś kierował, czy czynności wykonywane na rzecz danej organizacji miały charakter powtarzalny, czy też polegały jedynie na świadczeniu okazjonalnej pomocy. Skarżący W okresie od 1943 roku do końca drugiej wojny światowej pełnił służbę na rzecz [...], co potwierdzali świadkowie. Jednakże organ odniósł się do zeznań świadków pobieżnie, z nieuzasadnionych powodów odmówił im wiary. Skarżący podczas służby narażał życie i zdrowie w walce o niepodległość i suwerenność ojczyzny gdzie doznał uszczerbku na zdrowiu i posiada uprawnienia inwalidy wojskowego I grupy i jest członkiem Związku Inwalidów Wojennych – Oddział w [...]. W jego ocenie żaden z przepisów ustawy nie wprowadza kryterium wieku do nabycia uprawnień kombatanckich. Skarżący odwoływał się do kwestii słuszności i sprawiedliwości odwołując się do art. 19 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Decyzja odmawiająca przyznania uprawnień kombatanckich została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 1 ust.1 oraz art. 1 ust.2 pkt 3 ustawy, ponieważ została wydana wbrew przesłankom przepisu, które skarżący spełniał. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, sygn. akt II OSK 2344/11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 kpa). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w wywiedzionej skardze, które zostały podzielone na naruszenie przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego należy zauważyć, iż zmierzają one wskazania, iż organ wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu dokonał jego błędnej oceny – brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału, co skutkowało wadliwą decyzją o uznaniu, iż nie spełnia przesłanki przyznania uprawnień kombatanckich. W ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które w konsekwencji miały spowodować, iż doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust.1 oraz art. 1 ust.2 pkt 3 ustawy nie zasługują na uwzględnienie. Należy wskazać, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych, poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów. Nierzetelne wyjaśnienie, czy błąd w ustaleniach faktycznych, czy też naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. Wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie do rażąco naruszających prawo gdy nie zawiera w ogóle uzasadnienia, albo jest tak lakoniczne i o takim stopniu ogólności, ze można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 11 maja 2011 roku, II GSK 534/10, z 21 października 2010 roku, I OSK 30/10, z dnia 8 listopada 2018 roku, I OSK 1613/16). Skarżący w swoich zarzutach jeszcze raz dokonuje oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wywodzi, że jednoznacznie powinny zostać przyznane skarżącemu uprawnienia kombatanckie, a wydanie decyzji odmownej wskazuje, że doszło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu podnoszone zarzuty w zakresie oceny zgromadzonego materiału mogłyby być przedmiotem skargi w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym na nowo organ nie dokonuje oceny już raz ocenianego materiału w postępowaniu zwykłym. Oświadczenie skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 roku w kontekście wydanego rozstrzygnięcia w trybie zwykłym nie ma żadnego znaczenia i stanowi jedynie jego opis ,,działań’’ podejmowanych w okresie II wojny światowej. Rozważania i zarzuty zaprezentowane przez skarżącego w kontekście naruszenia zasad słuszności i sprawiedliwości, w szczególności w kontekście art. 19 Konstytucji RP nie mogą być podstawą do wydania decyzji w trybie nieważnościowym. Z uwagi na powyższe Sąd biorąc za podstawę art. 151 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.