VIII SA/Wa 586/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. T. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzew oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i P. T. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na wycięcie [...] sztuk drzew: z gatunku sosna [...], z gatunku brzoza [...] sztuk z terenu działki nr [...] położonej we wsi O. gm. J.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przepisów art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie stosuje się do drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r o lasach. W świetle ustaleń organu I instancji teren powierzchni co najmniej 0,10 ha, na którym rosną drzewa, roślinność leśna, krzewy oraz runo leśne to las. Decyzję tę w terminie zaskarżyli skarżący podnosząc w odwołaniu , że działka nr [...] jest działką rolną, nie zgadzają się z decyzją Wójta Gminy J., drzewa znajdujące się na działce to samosiewy sosny i brzozy. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) wskazał, iż decyzje w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów mają charakter dyskrecjonalny. Muszą wyważać interes wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych. Państwo ma za zadanie chronienie interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Organ właściwy w sprawie usuwania drzew musi odpowiedzieć na pytanie czy bez konkretnego obiektu przyrodniczego nie da się zrealizować przedsięwzięcia stanowiącego przyczynę wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na jego usunięcie, z jednoczesnym ustaleniem jakie zmiany może to ewentualnie wywołać w środowisku przyrodniczym. Ustawa nie zawiera kryteriów określających przesłanki upoważniające organ do wydania zezwolenia . Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 83 f pkt 4 ustawy o ochronie przyrody stanowi: "że ustawy nie stosuje się do drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach". Lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991r o lasach jest grunt: 1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną ( uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub częściowo jej pozbawionym ; a/ przeznaczonym do produkcji leśnej lub b/ stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c/ wpisany do rejestru zabytków; 2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zdaniem organu ustawa o lasach za las uznaje nieruchomości pokryte roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze) o zwartej powierzchni 0.10 ha (kryterium przestrzenne). Z ustawy nie wynika, aby do uznania danego gruntu za las grunt ten musiał spełniać pozostałe kryteria określone pod literą a, b albo c. Przedmiotowa działka spełnia ustawowe kryterium powierzchni i pokrycia jej roślinnością leśną. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie uznał przedmiotową działkę za las w rozumieniu ustawy o lasach i w konsekwencji przyjął, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie znajdzie zastosowania w sprawie z wniosku skarżących. Odpowiadając na zarzuty odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wyjaśniło, że zapisy ewidencji gruntów nie zawsze są miarodajne do ustalenia rodzaju użytku, a zwłaszcza wtedy gdy stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym na gruncie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazali, że w dniu 25 października 2011 r. wzięli udział w przetargu publicznym zorganizowanym przez Skarb Państwa, a dokładnie, przez Agencję Nieruchomości Rolnych w Gospodarstwie Skarbu Państwa w K. dotyczącego sprzedaży działki nr [...] we wsi O. o powierzchni [...] ha - tj. nieruchomości rolnej. Kupno wspomnianej działki wiązało się z ich planami na przyszłość, tzn. prowadzeniem gospodarstwa rolnego z możliwością zamieszkania. Na przetarg została wystawiona działka rolna, nie las. Tym samym dla nich kupiona ziemia jest ziemią rolną, którą kupili w celach uprawy, a drzewa znajdujące się na działce to samosiejki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). I tak zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy - usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek posiadacza nieruchomości. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja w sprawie zezwolenia wydana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem organ administracji może wydać zgodę na wycięcie drzew wskazanych we wniosku strony, lecz nie ma takiego obowiązku. Organ rozpatrując taki wniosek obowiązany jest w toku postępowania wyjaśniającego ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy, jak też zbadać czy okoliczności na które powołuje się we wniosku strona uzasadniają wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia z punktu widzenia celów ochrony przyrody, o których mowa w art. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy trafnie wskazał, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie precyzuje przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. W takim przypadku należy odwołać się do przepisów ogólnych ustawy o ochronie przyrody, które znajdują wyraźne umocowanie w odpowiednich przepisach Konstytucji RP. Ustawa o ochronie przyrody w art. 1 stanowi, że ochronę przyrody realizuje się przez ochronę przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. W art. 2 ust. 2 ustawa wskazuje wprost na cele ochrony przyrody. Jednym z nich jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Dodać należy, iż przedstawione w tym przepisie cele ochrony przyrody powinny być realizowane przez różne podmioty: organy administracji publicznej, osoby prawne, instytucje naukowe i oświatowe oraz osoby fizyczne ( art. 4 ust.1). W oparciu o zgromadzony materiał dokumentacyjny organ pierwszej instancji ustalił stany faktyczny, który przyjął organ odwoławczy. Z danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha to grunty orne klasy VIb, V i VI oraz nieużytki. Podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu 4 kwietnia 2016 r bezspornie ustalono , że drzewa rosną na działce nr [...] pokrytej w całości roślinnością leśną. Wynik oględzin potwierdza załączona przez skarżących do niniejszej skargi mapa przedmiotowej działki /mapy.geoportal.gov.pl/. Z tym stanowiskiem organów obu instancji w okolicznościach faktycznych sprawy należy się w zasadzie zgodzić. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, iż przepis art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że przepisów ust.1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do kwestii, czy przedmiotowa działka, będąca własnością skarżących jest lasem, co wykazał organ pierwszej instancji, z czym skarżący się nie zgadzają. Wskazać należy, że pozytywna odpowiedź na to pytanie powoduje wyłączenie zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tym samym wyłączenie możliwości uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew w trybie tej ustawy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), "lasem" w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt IV CSK 353/08 /publ. LEX nr 527250/, zawarł pogląd, w myśl którego za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy o lasach (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Zatem więc za "las" może być uznany każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, drzewami i krzewami oraz runem leśnym, bez koniczności spełnienia któregokolwiek z kryteriów wymienionych pod literą a, b lub c art.3 pkt. 1 ustawy o lasach . Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Wykładnia art. 3 pkt 1 ustawy jest sporna. Istota sporu sprowadza się do tego, czy za las może być uznany każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, drzewami lub krzewami oraz runem leśnym, czy też grunt taki musi nadto spełniać jedno z kryteriów wymienionych pod literą a, b lub c. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie prowadzi do jednoznacznych wniosków, aczkolwiek przyjęcie poglądu, że lasem jest tylko grunt o zwartej powierzchni co najmniej 10 arów pokryty roślinnością leśną o ile spełnia jedno z kryteriów wymienionych pod literami a, b lub c prowadzi a contrario do wniosku, że nie byłaby lasem np. nieruchomość o obszarze 10 ha, pokryta roślinnością leśną, krzewami oraz runem leśnym, jeżeli nie byłaby przeznaczona do produkcji leśnej, nie stanowiłaby rezerwatu przyrody lub nie byłaby wpisana do rejestru zabytków. Taki wniosek byłby trudny do zaakceptowania, jeżeli zważyć, że zgodnie z art. 2 przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności, a nadto nie ma w ustawie definicji "produkcji leśnej". Zdefiniowano jedynie pojęcie "gospodarka leśna" – jako działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i pozyskiwania drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Jeżeli nawet założyć, że pojęcie "produkcja leśna" jest równoważne określeniu "gospodarka leśna", to powstaje pytanie w jaki sposób stwierdzić i wykazać, że dana nieruchomość gruntowa o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha pokryta roślinnością leśną była lub jest przeznaczona do "produkcji leśnej". Biorąc pod uwagę rodzaj czynności faktycznych, które składają się na pojęcie "gospodarka leśna" można prima facie uznać, że fakt przeznaczenia do "produkcji leśnej" można wykazywać w postępowaniu administracyjnym stosownym dowodami. Można też twierdzić, że o przeznaczeniu do produkcji leśnej świadczy sporządzenie planu urządzenia lasu w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 7 ustawy o lasach. Jest to o tyle ważne, że zgodnie z art. 20 ustawy o lasach, ustalenia takiego planu uwzględnia się zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i ewidencji gruntów i budynków. Należy zauważyć, że w odniesieniu do spornej nieruchomości brak ustaleń o sporządzeniu takiego planu, co może wskazywać że takiego planu nie było. Powstaje pytanie, czy okoliczność ta przesądza o tym, że sporny grunt o zwartej powierzchni powyżej 4 ha niewątpliwie pokryty roślinnością leśną ( sosna, brzoza) nie był przeznaczony do produkcji leśnej, a jeżeli tak to nie był lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania, a w przypadku jego braku – określenie sposobu zagospodarowania i warunków budowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego wynika, że o przeznaczeniu terenu decyduje wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania, zaś w razie braku planu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie ustala przeznaczenia terenu, a jedynie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Z takiej decyzji można jedynie pośrednio wnioskować o przeznaczeniu terenu. W tym kontekście należy odnieść się do kwestii jakie znaczenie mają dane z ewidencji gruntów i budynków, w szczególności co do określenia użytków gruntowych. Sprawę ewidencji gruntów i budynków reguluje ustawa z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 453). Wprawdzie generalnie przyjmuje się, że ewidencja gruntów i budynków jest podstawą krajowego rejestru informacji o terenie, skoro sporządzona jest dla całego kraju i bieżąco aktualizowana, nie mniej jednak zapisy w ewidencji nie zawsze są na bieżąco aktualizowane. Ewidencja ta w odniesieniu do gruntów obejmuje m. in. informacje dotyczące ich położenia,, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, ich klas gleboznawczych. Użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grunty: użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne,, nieużytki, grunty pod wodami, tereny różne. W pkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zatytułowanym "lasy oraz grunty zadrzewione i zakrzewione" odróżnia się "lasy" przez odwołanie się do definicji ustawowej lasu w ustawie o lasach oraz "grunty zadrzewione i zakrzewione". Wśród tych ostatnich wymienia się m. in. "grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,10 ha". Z tego sformułowania wynika jasno, że podstawa rozróżnienia między "lasem" jako gruntem pokrytym roślinnością leśną , a "gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi" – jako również gruntem pokrytym roślinnością leśną – jest wyłącznie kryterium obszarowe.. Lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną o obszarze zwartym co najmniej 10 arów, a gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi grunty pokryte roślinnością leśną o obszarze poniżej 10 arów. Jest to istotna wskazówka przy wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Zakładając spójność systemu prawnego i racjonalność ustawodawcy uznać należy, że rozporządzenie (co prawda do innej ustawy ale odwołujące się do legalnej definicji lasu z ustawy o lasach) wchodzą w skład systemu prawnego pozbawionego luk i sprzeczności. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli rozporządzenie wykonawcze wskazuje na określony sposób rozumienia przez ustawodawcę pojęcia "lasu" użytego w ustawie o lasach, a gramatyczna i funkcjonalna wykładnia art. 3 ust. 1 zawierająca legalną definicję lasu powołaną w rozporządzeniu, nie daje podstaw do tego aby temu pojęciu nadać odmienną treść, możliwa jest wykładnia systemowa, oparta na założeniu niesprzeczności norm wchodzących w skład danego systemu i ściśle ze sobą powiązanych. W konsekwencji należy przyjąć, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, c. Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż decydujące znaczenie mają zapisy w ewidencji gruntów i budynków, według których przedmiotowa działka ma oznaczenia R i N zauważyć należy, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W orzecznictwie przyjęte zostało, że ewidencja jest więc zbiorem (rejestrem) informacji o określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, zwanych danymi ewidencyjnymi. W tym znaczeniu ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., sygn. akt II SA 17/99, publ. LEX nr 46214).Jak już wyżej podniesiono zapisy w ewidencji mają być na bieżąco aktualizowane, co jednak nie zawsze następuje. Powyższe pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że brak oznaczenia w ewidencji, że dany użytek gruntowy jest lasem, nie zmienia jego faktycznego charakteru. Skąd zdaniem Sądu, w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew - zapis ewidencji ma charakter pomocniczy (informacyjny) dla ustalenia oznaczenia użytku. Wprawdzie w większości przypadków będzie to miarodajny dowód dla ustalenia jego charakteru, jednakże w przypadku rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, decyduje rzeczywisty stan gruntu. W ocenie Sądu skoro przedmiotowa działka faktycznie stanowi las, to zasadnie organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do wydania zezwolenia na wycięcie 2071 sztuk drzew z terenu tej działki na podstawie art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Z tych wszystkich podanych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 8