VIII SA/Wa 588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. R., R. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...]na rzecz A. R. i R. O. kwotę po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania A. R. od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji, Starosta) Nr [...] z [...] października 2018 r. znak: [...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowo- rozrywkowego "[...]" z częścią biurową, garażem podziemnym, parkingiem otwartym na dachu, infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu na działkach o numerach: [...],[...],[...], [...]obr. [...] i infrastrukturą zewnętrzną oraz układem komunikacyjnym na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...], [...], [...]obr. [...] przy ul. S. [...] w P. - etap I, obejmujący: budynek centrum handlowo-usługowo-rozrywkowego "[...]" z garażem podziemnym, parkingiem na dachu, układem komunikacyjnym wewnętrznym, przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w granicach terenu inwestora na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...]obr. [...] w P.. Po rozpatrzeniu wniosku A. R. oraz R. O., współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] w P., Starosta postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił ww. postępowanie administracyjne, a następnie decyzją Nr [...] z [...] września 2018 r. odmówił uchylenia decyzji własnej Nr [...] z [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 k.p.a. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł R. O.. Natomiast odwołanie R. R. wpłynęło przed ustawowym terminem i dlatego postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził jego niedopuszczalność. Następnie decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty Nr [...] z [...] września 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r. po raz drugi odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z [...] listopada 2019 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. R.. Wskazanym na wstępie postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. Zdaniem organu odwoławczego wobec R. R. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało zakończone w momencie wydania przez Wojewodę postanowienia Nr [...] z [...] października 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Obecnie ww. nie posiada przymiotu strony uprawnionej do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Nr [...] z [...] października 2018 r., którą odmówiono uchylenia decyzji własnej Nr [...] z [...] listopada 2015 r. Brak przymiotu strony stanowi zaś podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł A. R. oraz R. O. (dalej: skarżący), zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że A. R. nie jest stroną uprawnioną do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z [...] października 2018 r., bowiem w stosunku do niego postępowanie w sprawie zostało zakończone w momencie wydania przez Wojewodę postanowienia nr [...] z [...] października 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Nr [...] z [...] września 2018 r., podczas gdy z uwagi na niepodzielność prawa współwłasności przysługującego obu stronom postępowania – A. R. i R. O.- skuteczne wniesienie odwołania R. O. od decyzji wywiera skutek także w stosunku do drugiej ze stron. Zatem A. R. przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji, a ponadto ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w wyniku decyzji wydanej wskutek dopuszczalnego odwołania w stosunku do jednego ze współwłaścicieli otwiera na nowo prawo do zaskarżenia tej decyzji drugiemu ze współwłaścicieli; b) art. 7 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania stanu faktycznego sprawy i pominięcie przy rozpoznaniu faktu, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, znajdującej się w sferze oddziaływania inwestycji; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 209 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że czynność zachowawcza jednego ze współwłaścicieli nie odnosi skutku wobec drugiego współwłaściciela, a w rezultacie błędne przyjęcie, że orzeczenie o niedopuszczalności odwołania w stosunku do R. R. uniemożliwia mu wniesienie odwołania od decyzji. W uzasadnieniu skargi, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, skarżący wywiedli, że Wojewoda potraktował współwłaścicieli nieruchomości jako dwie odrębne i niezależne strony postępowania, jednak nie dokonał analizy, czy fakt, że R. O. i A. R. są współwłaścicielami nieruchomości, której może dotyczyć zaskarżana w trybie nadzwyczajnym decyzja o pozwoleniu na budowę, ma jakiekolwiek znaczenie formalnoprawne dla przebiegu postępowania o wznowienie postępowania. Brak takiej analizy stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Powołując art. 28 k.p.a. oraz art. 195 k.c. skarżący wywiedli, że cechą współwłasności jest niepodzielność, co oznacza, że każdy ze współwłaścicieli ma prawo do całej rzeczy, a nie tylko do jej części. Poza tym żadnemu z współwłaścicieli nie przysługuje na wyłączność żaden z atrybutów prawa własności takich jak: kompetencja do rozporządzania rzeczą wspólną czy uprawnienie do jej posiadania. Konsekwencją niepodzielności jest przysługujące każdemu ze współwłaścicieli prawo do podejmowania tzw. czynności zachowawczych. Jeżeli działanie takie podejmuje tylko jeden ze współwłaścicieli, odnosi ono skutek wobec pozostałych. Skarżący odwołali się także do art. 62 k.p.a. Zdaniem skarżących, mimo wielości stron postępowania (współwłaściciele nieruchomości) istnieje jeden niepodzielny przedmiot tego postępowania, stanowiący materialnoprawny łącznik między stronami (rzecz we współwłasności). W takiej sytuacji nie jest dopuszczalna sytuacja odrębnego kształtowania sfery prawnej wielu podmiotów tego postępowania (np. wskutek zaniechania postępowania odwoławczego przez jednego z nich), ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadą niepodzielności współwłasności. Powołując się na orzecznictwo WSA i NSA wywiedli, że składanie przez współwłaścicieli nadzwyczajnych środków odwoławczych takich jak: wnioski o wznowienie postępowania bądź stwierdzenie nieważności decyzji należy zakwalifikować do czynności zachowawczych w rozumieniu art. 209 k.c., zmierzających do zachowania wspólnego prawa. W konsekwencji skarżący uznali, że każda z czynności dokonywanych przez R. O. w postępowaniu o wznowienie postępowania odniosła także skutek wobec A. R. jako drugiego współwłaściciela nieruchomości, niezależnie czy tej czynności dokonywał A. R.. W odpowiedzi na skargę, nie zgadzając się z argumentacją skarżących, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że A. R. utracił status strony w postępowaniu na skutek wydania postanowienia Nr [...] z [...] października 2018 r., w którym Wojewoda stwierdził niedopuszczalność jego odwołania. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej art. 134 k.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podziela pogląd skarżących, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla nieruchomości sąsiedniej mieści się w pojęciu "czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa" w rozumieniu art. 209 k.c., czyli tzw. czynności zachowawczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ramach tych czynności mieszczą się m.in. czynności procesowe, w tym dotyczące wszczęcia odpowiedniego postępowania, tak sądowego, jak i administracyjnego, jeżeli tylko zmierza ono w jakimś zakresie do zachowania wspólnego prawa (zob. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 536). W przypadku analizowanego żądania wznowienia postępowania zachowawczy charakter tej czynności wyraża się w dążeniu do zachowania nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności w stanie wolnym od ewentualnego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. również wyrok WSA z 18 września 2013 r., IV SA/Po 671/13, publ. CBOSA). Zakwalifikowanie danej czynności jako zachowawczej oznacza, że każdy ze współwłaścicieli jest legitymowany do samodzielnego jej dokonania. W konsekwencji należy uznać, że ww. wniosek wznowieniowy może zostać skutecznie złożony przez któregokolwiek ze współwłaścicieli. Taki sam charakter przypisać należy czynnościom procesowym podejmowanym w toku tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do dokonywania wszelkich czynności i dochodzenia wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, udział ich w postępowaniu wynika z jednakowej podstawy faktycznej i prawnej, decyzja zaś dotyczy niepodzielnie ich wszystkich, czyli po ich stronie zachodzi współuczestnictwo materialne i jednolite (por. wyrok NSA oz. w Lublinie z 4 grudnia 1984 r., SA/Lu 566/84, publ. CBOSA). Nie może budzić wątpliwości, że zbadanie legalności rozstrzygnięcia mającego wpływ na całą nieruchomość ma w istocie na celu ochronę rzeczy wspólnej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 513/12, publ. CBOSA). W związku z tym wywieść należy, że wniesione przez R. O. skuteczne odwołanie od decyzji Wojewody Nr [...] z [...] września 2018 r. zmierzało do tego samego celu, co wcześniej wniesiony przez obu współwłaścicieli wniosek o wznowienie postępowania, a obecnie także skarga do WSA. Jeśli zatem organ administracji publicznej prowadzi jedno postępowanie z udziałem wielu stron (współuczestnictwo materialne - art. 62 k.p.a.), to złożenie odwołania tylko przez jedną stronę powoduje, że zakresem postępowania odwoławczego objęta jest cała sprawa rozpoznawana przez organ I instancji, a stronami postępowania odwoławczego są wszystkie podmioty, które były stronami postępowania przed organem I instancji (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2008 r., I OSK 1862/06, publ. Lex nr 453488). Dlatego stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jednego z uczestników postępowania nie powoduje utraty przez niego statusu strony, a jedynie rozstrzyga o jego uprawnieniu do podjęcia konkretnej, aktualnej na dany stan sprawy, czynności procesowej. Zatem należało dojść do wniosku, że odwołanie skarżącego A. R. od decyzji Starosty Nr [...]z [...] października 2018 r. było dopuszczalne. Sąd podziela bowiem stanowisko skarżących, że ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zawarte w decyzji Wojewody Nr [...] z [...] października 2018 r., wydanej wskutek dopuszczalnego odwołania R. O. (uchylenie decyzji Nr [...] do ponownego rozpoznania), otwiera na nowo prawo do zaskarżenia tej decyzji również drugiemu ze współwłaścicieli – A. R.. Stosunek współwłasności statuuje bowiem współuczestnictwo materialne polegające na tym, że wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu I instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla pozostałych stron. Nieprawidłowy był więc wniosek organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji Nr [...] z [...] października 2018 r. odnosi skutek tylko wobec R. O., a nie wobec obydwu współwłaścicieli nieruchomości. Tym samym Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu pominął materialnoprawny charakter współwłasności działki nr [...], obr. [...], położonej w P., czym naruszył przepisy: art. 209 k.c. w związku z art. 28 k.p.a., art. 62 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Powyższe wadliwości spowodowały, że Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, po powtórnym merytorycznym rozpoznaniu odwołania A. R. od decyzji Nr [...]z [...] października 2018 r., wyda stosowne rozstrzygnięcie, będąc związanym wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.