VIII SA/Wa 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy" lub "GIOŚ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie do środowiska ścieków z naruszeniem wymaganych warunków w 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. (Delegatura w R.) przeprowadził u skarżącej kontrolę przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Kontrola ta wykazała, że skarżąca nie dotrzymuje warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty G. z [...] lutego 2003 r. znak: [...]. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono, że w okresie obowiązywania pozwolenia od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r. wykonano pięć badań ścieków (tj. [...] maja 2007 r., [...] sierpnia 2007 r., [...] września 2007 r., [...] listopada 2007 r., [...] lutego 2008 r.), z których żadne nie spełniało wymogów art. 147a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś.") poprzez brak akredytacji laboratorium, bądź poprzez brak akredytacji poboru próby. W kolejnym okresie obowiązywania pozwolenia, tj. od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r. wykonano 12 analiz we własnym laboratorium, które nie posiada akredytacji. Organ I instancji uznał, iż nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów określone w art. 305 a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.o.ś. i decyzją z [...] lipca 2010 r. (znak:[...]) orzekł o wymierzeniu kary za odprowadzanie w 2008 r. do środowiska ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku postępowania odwoławczego, decyzją z [...] listopada 2010 r. (znak [...]) GIOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że brak akredytacji poboru próby nie narusza wymogów przepisu art. 147a u.p.o.ś., a pomiary wykonane w okresie do [...] lipca 2007 r. nie były objęte wymogiem akredytacji. Ze względu na te okoliczności nakazał powtórzyć postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie ponownej oceny całego, zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Spółka przy piśmie z [...] grudnia 2010 r. przedłożyła organowi I instancji kopie wykonanych w latach 2007 - 2009 analiz ścieków. W dokumentach tych znalazły się wyniki pomiarów, które wcześniej nie były przedstawione (tj. pomiary wykonane w dniach: [...] marca 2006 r., [...] maja 2006 r., [...] lipca 2006 r., [...] września 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] marca 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] lipca 2007 r., [...] lipca 2007 r., [...] grudnia 2007 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] czerwca 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...] października 2008 r., [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2009 r.). Dokonując ponownej oceny materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że w roku kalendarzowym 2008 biegły dwa okresy oceny spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego: pierwszy od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r. oraz drugi od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r. Organ I instancji uznał, iż w pierwszym okresie obowiązywania pozwolenia warunki odprowadzania ścieków określone w pozwoleniu nie zostały przez Spółkę spełnione, tzn.: skarżąca wykonała cztery pomiary, na podstawie których nie stwierdzono przekroczeń (tj. [...] marca 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] maja 2007r. oraz [...] lipca 2007 r. ), a na podstawie analizy z [...] lutego 2008 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości azotu amonowego i azotu ogólnego. Jednocześnie pozostałe przedstawione pomiary wykonane zostały przez laboratorium nie posiadające akredytacji ( dotyczy pomiarów z [...] lipca 2007 r., [...] września 2007 r., [...] września 2007 r., [...] listopada 2007 r., [...] grudnia 2007 r.). Z kolei w drugim okresie obowiązywania pozwolenia warunki odprowadzania ścieków określone w pozwoleniu również nie zostały spełnione, tzn.: skarżąca wykonała sześć pomiarów jakości odprowadzanych ścieków w laboratorium, które nie posiadało akredytacji (tj. [...] kwietnia 2008 r., [...] czerwca 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...] października 2008 r., [...] listopada 2008 r., [...] stycznia 2009 r.). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. organ I instancji działając na podstawie przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 4 i art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.o.ś., rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177), obwieszczenia Ministra Środowiska z 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M. P. Nr 65, poz. 732) oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. orzekł o wymierzeniu za okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. dla Spółki, administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Rozpatrując odwołanie Spółki od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2011 r., organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] listopada 2011 r. orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja został wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa. Powołał treść przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1-2 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.o.ś. GIOŚ wskazał, iż organ I instancji wydając po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzję uwzględnił zalecenia wynikające z decyzji z [...] listopada 2010 r., co spowodowało zmniejszenie wymiaru kary z [...] zł do [...] zł. Nadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż wskazywany przez skarżącą niewielki zakres występowania niektórych wskaźników zanieczyszczeń określonych w warunkach pozwolenia wodnoprawnego w ściekach, może stanowić przesłankę do wystąpienia o zmianę warunków pozwolenia, nie ma jednak wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Jednocześnie GIOŚ wskazał, iż w przypadku stwierdzenia przez organ administracji naruszenia warunków pozwolenia musi on zastosować sankcje przewidziane przepisami. Brak spełnienia wymogu art. 147a u.p.o.ś. przy wykonywaniu pomiarów jakości odprowadzanych ścieków powoduje, że pomiary takie nie mogą być uwzględniane w ocenie oddziaływania podmiotu na środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. Autor skargi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, – art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy uwzględniającego słuszny interes skarżącej, czego konsekwencją stało się wydanie wadliwych decyzji; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich nie zastosowanie. Spółka wskazała, iż organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne w sposób rażący naruszył obowiązek wynikający z art. 10 §1 k.p.a., gdyż skarżąca nie otrzymała zawiadomienia o jego zakończeniu, jak i nie została pouczona o przysługujących jej w tym zakresie prawach. Nadto – w ocenie skarżącej – organ prowadzący postępowanie w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7 k.p.a. zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogłoby doprowadzić do załatwienia sprawy uwzględniającego słuszny interes skarżącej. Skarżąca podniosła, iż organ nie udowodnił jej zanieczyszczenia środowiska przez odprowadzanie ścieków do rzeki J., gdyż do takiego zanieczyszczenia nie doszło. Nadto nie przeprowadzenie badań w akredytowanym laboratorium nie jest równoznaczne z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego lub naruszeniem stanu środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie trzeba podkreślić, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zmianami), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260 poz. 2177). W rozpoznawanej sprawie ustalono (i jest to niekwestionowane przez Spółkę), iż w okresie, za który została wymierzona kara tj. za 2008 r., skarżącą obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty G. z [...] lutego 2003 r., znak:[...]. W pozwoleniu tym nałożono na Spółkę obowiązek prowadzenia kontroli jakości odprowadzanych ścieków do rzeki J. nie mniejszą niż raz na dwa miesiące w zakresie określonym w pkt II ust. 2 tejże decyzji (dotyczącym m.in. dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń). Nadto z akt sprawy wynika również, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, iż w pierwszym okresie obowiązywania pozwolenia (od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r.) warunki odprowadzania ścieków określone w pozwoleniu nie zostały przez Spółkę spełnione, gdyż na podstawie analizy z [...] lutego 2008 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości azotu amonowego i azotu ogólnego. Nadto przedstawione przez skarżącą pomiary (tj. z [...] lipca 2007 r., [...] września 2007 r., [...] września 2007 r., [...] listopada 2007 r., [...] grudnia 2007 r.) pochodzące zarówno z pierwszego, jak i drugiego okresu obowiązywania pozwolenia od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r. (tj. z [...] kwietnia 2008 r., [...] czerwca 2008 r., [...] lipca 2008 r., [...] października 2008 r., [...] listopada 2008 r., [...] stycznia 2009 r.) przeprowadzone zostały przez zakładowe laboratorium, które nie spełniało, w momencie dokonywania pomiarów ścieków, kryteriów określonych przez art. 147a u.p.o.ś., nie posiadało bowiem stosownego certyfikatu akredytacji. Zgodnie z art. 147a u.p.o.ś., w brzmieniu nadanym ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, prowadzący instalację obowiązany był od [...] lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji przez laboratorium posiadające certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności w zakresie badań. Z akt sprawy wynika, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez Spółkę, że przeprowadzające (na jej zlecenie) badania zakładowe laboratorium, nie posiadało certyfikatów, o których mówi art. 147a u.p.o.ś. Dlatego też bezzasadnym jest twierdzenie Spółki, iż nie przeprowadzenie badań w akredytowanym laboratorium nie jest równoznaczne z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 299 ust.1 pkt 2 u.p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do treści z art. 305 ust. 1. pkt 1 i 2 u.p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. Zgodnie natomiast z art. 305a ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80 % - w przypadku składu ścieków; o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków; o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Zgodnie z art. 305a ust 2 u.p.o.ś. w przypadku nie spełnienia warunków prowadzenia pomiarów o których mowa w art. 147 a, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie prowadzący instalację nie spełnił warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a u.p.o.ś. Jednocześnie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości azotu amonowego i azotu ogólnego. Powyższe zobowiązywało organy orzekające na podstawie powołanych w decyzjach przepisów, do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W realiach niniejszej sprawy nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca, jak wywodzi w skardze, nie zanieczyściła środowiska. Jej naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska polega na tym, że nie dołożyła należytych starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje. Za tego typu zaniedbania prawodawca europejski, jak też krajowy przewidział stosowne sankcje. Przepisy, które je określają są obligatoryjne i nie dają organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące prawo. W ocenie Sądu również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest niezasadny. Organy orzekające przestrzegały zasady praworządności, gdyż w sposób wszechstronny wyjaśniły stan sprawy. Sąd stwierdza, iż naruszony został formalnie art. 10 k.p.a. Spółka nie była bowiem zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednakże w kontekście tego, że dowodami w sprawie były pomiary wykonane przez skarżącą to – w ocenie Sądu – to naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.