VIII SA/Wa 590/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T.F. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie choroby zawodowej oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 590/07 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie biorąc za podstawę art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U. z 2000 roku, nr 98, poz.1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. oraz § 8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach( DZ.U. nr 132, poz. 1115 ), dalej jako rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 25 lipca 2007 roku T.F. od decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], o braku podstaw do stwierdzenia u T.F. choroby zawodowej: nowotwór złośliwy nerki, powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi- uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ustalił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u T.F. choroby zawodowej: nowotwór złośliwy nerki, powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi. Decyzję wydano na podstawie oceny narażenia zawodowego oraz ostatecznego orzeczenia lekarskiego nr 166D/07/CHZ z dnia 25.05.2007 roku, o braku do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Powyższa jednostka orzecznicza II stopnia rozpatrywała sprawę po odwołaniu się pacjenta od orzeczenia lekarskiego nr 27/2006 z dnia 8 listopada 2006 roku, o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w R. Od tej decyzji odwołał się T.F. Zdaniem organu odwoławczego decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora w R. z dnia [...] została wydana z naruszeniem § 2 ust.1 i § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach oraz art.77 i 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z § 2 rozporządzenia, przy rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia i występujących w środowisku pracy. Nowotwór złośliwy stwierdzony u pacjenta może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli powstał na skutek działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze dla ludzi. W związku z powyższym, niezbędne jest wnikliwe zbadanie środowiska pracy w całym okresie zatrudnienia pracownika, pod kątem narażenia na czynniki o potencjalnym działaniu rakotwórczym. Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. dokonał oceny narażenia zawodowego wyłącznie w Zakładach Wyrobów Azbestowo- Cementowych w W. W karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 19 czerwca 2006 roku potwierdzono fakt 17 letniego zatrudnienia skarżącego w warunkach narażających na kontakt z pyłem azbestu o przekroczonych normatywach higienicznych. W dniu 3 lipca 2006 roku do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. - Oddział w R., w którym zwrócono się o dokonanie o dokonanie oceny narażenia zawodowego T.F. w okresie zatrudnienia w PKP Oddział Zmechanizowanych Robót Drogowych w R.( VI - XI 1972 r), w RZPS " R.-- w R.( I. 1973- VII. 1976 r.) oraz w Przedsiębiorstwie Handlowo - Produkcyjnym " P.T. --( IV. 1989- V.1990 r.). W piśmie stwierdzono, iż lekarzy orzeczników, w szczególności, interesuje fakt ewentualnego narażenia pacjenta na działanie czynników rakotwórczych, działających na nerki, w trakcie pracy w wymienionych zakładach. W dokonanej w dniu 1 sierpnia 2006 roku uzupełniającej ocenie narażenia zawodowego nie ustosunkowano się do postulatów jednostki orzeczniczej I stopnia. Za wyjątkiem tabeli ilustrującej okresy zatrudnienia, dane zawarte w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 1 sierpnia 2006 roku są kopią informacji podanych w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia 19 czerwca 2006 roku i dotyczą zatrudnienia w Zakładach Wyrobów Azbestowo- Cementowych w W. Lekarze - orzecznicy, uwzględniając obowiązujące kryteria diagnostyczno- orzecznicze, zdaniem organu, wyczerpująco omówili kwestię etiologii zawodowej schorzeń układu oddechowego, rozpoznanych u T.F., w kontekście wieloletniego narażania na pył azbestu i cementu w ponadnormatywnych stężeniach. Szczegółowo wyjaśniono również wpływ rakotwórczego oddziaływania azbestu na organizm ludzki oraz podano lokalizację narządową nowotworów, związanych z narażeniem na czynnik rakotwórczy( rak nerki nie jest następstwem zawodowej ekspozycji na azbest). Z uwagi na brak ustalenia oceny narażenia zawodowego skarżącego w pozostałych zakładach pracy, pod kątem substancji rakotwórczych i wypowiedzenia się w tym zakresie lekarzy orzeczników, w ocenie organu musiało spowodować uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję organu odwoławczego, w części w której Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie odmówił uznania choroby zawodowej- nowotwór złośliwy nerki, powstały w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi złożył T.F. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów rozporządzenia - załącznik wykaz chorób zawodowych, pozycja 17( nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi) pkt 7 " inne nowotwory --. W uzasadnieniu skargi podnosił on, że nie znajduje w uzasadnieniu organu odwoławczego stanowiska, co do związku lub braku związku choroby nowotworowej nerki z okresu narażenia zawodowego na azbest. Organ tylko nadmienił, że szczegółowo wyjaśniono w orzeczeniu lekarskim, wpływ rakotwórczego oddziaływania azbestu na organizm ludzki oraz podano lokalizację narządową nowotworów związanych z narażeniem na cytowany wyżej czynnik rakotwórczy( rak nerki nie jest następstwem zawodowej ekspozycji na azbest). Skarżący podnosił, że nie zgadza się z tym że brak jest danych, iż azbest ma działanie rakotwórcze również na inne narządy lub może wywołać raka o innej lokalizacji. Nadto skarżący przywołał stanowisko prof. K.S., które ma dowodzić, iż istnieją epidemiologiczne dane świadczące o tym, że pracownicy eksponowani na pył azbestowy znacznie częściej zapadają na nowotwory niż inne grupy pracowników. Oprócz raka płuc, oskrzela, opłucnej, otrzewnej może być przyczyną raka innych narządów lub o innej lokalizacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T.F. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Przedmiotowe rozporządzenie w § 8.1 stanowi, że właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. W ust. 2 tego paragrafu wynika, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ I Instancji nie dokonał oceny narażenia zawodowego skarżącego na czynniki rakotwórcze we wszystkich zakładach pracy w których on pracował. Jest to istotna kwestia, która ma wpływ na decyzję, w tym również na orzeczenie lekarskie. Mimo, iż komisja lekarska I stopnia wnosiła do organu I Instancji, o dokonanie oceny narażenia zawodowego skarżącego we wszystkich zakładach w których pracował, to taka ocena nie została dokonana. Przepis art.80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na organ obowiązek dokonania oceny dowodów zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są : a) oparcie się na materiale dowodowym zebranym przez organ ; b) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; c) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Należy zauważyć, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego. Opinia taka oprócz konkluzji powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego stanowiska, z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Orzeczenie lekarskie jest dowodem, o którym mowa w art.84 § 1 k.p.a. i w związku z tym musi być szczegółowo uzasadnione, a zgodnie z art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu administracji, który na jego podstawie wydaje decyzję administracyjną. T.F. w swoim odwołaniu powołuje się na różne opracowania dotyczące wpływu azbestu na powstawanie chorób nowotworowych. Organ winien w tym zakresie odnieść się do tych argumentów, a w przypadku uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie jego uzupełnienia. W niniejszym postępowaniu należy zauważyć, iż brak jest odniesienia do podnoszonych zarzutów i zgłaszanych argumentów na ich poparcie przez skarżącego. Z drugiej strony w ocenie Sądu, w tym postępowaniu organy są związane rozpoznaniem bądź nierozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Zdaniem Sądu wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego stwarzałoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałyby granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art.80 kpa.[ wyrok NSA z 3 marca 1996 roku, II SA 74/96, ONSA 1997,nr 2,poz.83 ]. Z uwagi na fakt, iż postępowanie będzie powtórzone, uchybienia organu odwoławczego nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I Instancji uzupełniając postępowanie w kierunku wskazanym przez organ odwoławczy, musi mieć również na względzie, iż skarżący przedstawia argumenty, powołując się na opracowania, iż praca przy azbeście może być czynnikiem powstawania nowotworu nerki. W tym zakresie organ rozpoznający sprawę ponownie winien zażądać od lekarza stanowiska co do przedstawionej argumentacji. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ powinien dokonać oceny dowodu z opinii lekarskiej, nie w kontekście samodzielnej oceny dokumentacji medycznej, ale w kontekście jej zupełności, przedstawionej argumentacji. Opinia, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji [ wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1999/00, LEX nr 81989 ]. Zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, również z tego względu, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonych decyzji i nie ma kompetencji do merytorycznej oceny wniosku skarżącego o uznanie danej choroby za chorobę zawodową. Z tej też racji biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.