VIII SA/Wa 592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] dnia [...] lipca 2008 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 592/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 ust.1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz na podstawie art.83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania I. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nakazującej I. P. rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ulicy [...] w R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2004 roku na terenie nieruchomości przy ulicy [...] ustalono, że do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie [...] x [...] m i wysokości [...] m. Ściany budynku wykonane zostały z płyt pilśniowych miękkich na stelażu drewnianym. Dach został wykonany z łat drewnianych mocowanych do ściany istniejącego budynku mieszkalnego i został przykryty eternitem falistym ze spadkiem skierowanym na działkę skarżących. Budynek gospodarczy wyposażony został w rynny i rury spustowe. Posadzka wewnątrz jest betonowa. Należący do I. P. budynek gospodarczy został wykonany bez pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Odwołanie od decyzji organu I Instancji wniosła I. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2006 roku decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 roku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego I. P. rozbiórkę budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ulicy [...] w R. Odwołanie od decyzji organu I Instancji złożyła I. P. Zdaniem organu w niniejszej sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego – budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. Na przedmiotowe roboty inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę i zrealizował budowę w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym należało zastosować przepis art. 48 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego przewidziana przepisem art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej w niniejszym przypadku nie była możliwa. Przedmiotowy budynek swym usytuowaniem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust.6 rozporządzenia budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z zastrzeżeniem ust.10 oraz § 271 ust.12 pkt 1 jeżeli: 1) wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź 2) na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną przy granicy przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie; a) przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany; b) miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. W stosunku do obiektu I. P. żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi, wielkość działki inwestora, jak i stopień zainwestowania pozwala na inne usytuowanie budynku niż w granicy z działką sąsiednią, co narusza przepisy rozporządzenia. Z tego powodu w ocenie organu nie było podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 lecz jedynie do zastosowania art.48 ust.1 prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki. Umiejscowienie budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego nie odpowiadało wyżej cytowanym przepisom w zakresie sytuowania budynków. Co do daty powstania przedmiotowego budynku organ uznał, że budynek powstał w latach 2001- 2002. Przemawia za tym nawet stanowisko skarżącej, że jeszcze w 2004 roku wylewała posadzkę, co należy traktować jako datę rzeczywistego końca inwestycji. Z tego względu za zasadne należy przyjąć stosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Ponadto organ podnosił, że do przykrycia dachu zastosowano płyty zawierające azbest, co narusza przepisy ustawy z 19 czerwca 1997 roku o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest( DZ.U nr 101, poz. 628 ze zm.). Argumenty przedstawione przez skarżącego zdaniem organu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I Instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku wniosła I. P. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie art.1 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1997 roku o zakazanie stosowania wyrobów zawierających azbest poprzez przyjęcie go jako podstawy do uzasadnienia decyzji, 2) naruszenie art.77 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a przez to błędne ustalenia stanu faktycznego, 3) naruszenie art. 49 ust.1 prawa budowlanego przed zmianą dokonaną art. 1 pkt 38 ustawy z 27 marca 2003 roku( DZ.U z 2003 roku, nr 80, poz. 718). Z tego względu skarżąca wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji 2) wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Według skarżącej najistotniejszym uchybieniem organu było naruszenie art. 49 ust.1 prawa budowlanego, o treści takiej jak przed zmianą dokonaną przez art. 1 pkt 38 ustawy z 27 marca 2003 roku zmieniającej ustawę prawo budowlane. Z powodu pominięcia okoliczności, iż budynek już stał w 1995 roku organy administracji publicznej nie uwzględniły innej treści art.49 prawa budowlanego niż obecnie. Gdyby organy działały stosując prawo odpowiednio do czasu powstania budynku musiałyby uwzględnić, że po upływie 5 lat od zakończenia budowy obiektu nie można nakazać rozbiórki i nie mogłyby stosować art.48 w obecnej treści, który stanowi podstawę do nakazania jego rozbiórki. Istota błędu organu jej zdaniem sprowadza się do zastosowania niewłaściwych przepisów( z 2008 roku) dla budynku dla którego powinno stosować się przepisy z 1995 roku. Inna interpretacja przepisów musi prowadzić do wniosku, iż naruszone zostają konstytucyjne prawa nabyte, związane z zasadami państwa prawa polegającymi na nie działaniu prawa wstecz. By uniknąć zarzutów o działaniu prawa wstecz ustawodawca w sposób szczególny uregulował sytuację stanowiąc, że do postępowań wszczętych przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej prawo budowlane z 27 marca 2003 roku, a niezakończonych prawomocną decyzją należy stosować przepisy ustawy nowej. Postępowanie w sprawie budynku przy ulicy Wolanowskiej 92 wszczęto dopiero w 2004 roku. Argumenty te nie zostały uwzględnione przez organy administracji, choć brak na ich temat rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 roku, w sprawie VII SA/Wa 18/07. Nie znaczyło to, że Sąd się z nimi zgadzał, ale że znalazł inne, proceduralne uchybienia skutkujące uchyleniem decyzji. Nadto skarżąca zarzucała błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że budynek gospodarczy nie został wybudowany w okresie 1994-1995, mimo zaprezentowania dowodów potwierdzających ten fakt. Argumentowała, że organ nie badał na podstawie całokształtu kiedy został przez nią wybudowany przedmiotowy budynek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga I. P. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Stosownie do regulacji art.48 ust.1 prawa budowlanego samowola budowlana, polegająca na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, w szczególności, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy art. 48 ust.2 prawa budowlanego. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora – sprawcę samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa, o której mowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego proces legalizacji w stosunku do samowolnie wybudowanego przez skarżącą budynku nie może zostać przeprowadzony, ponieważ przedmiotowy budynek narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( DZ.U nr 75, poz. 690 ze zm), dalej jako rozporządzenie. Należy zauważyć, iż kwestia samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącą i możliwości jej legalizacji były już raz przedmiotem oceny organów administracji publicznej i Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2007 roku, syg. akt VII SA/Wa 18/07 uchylając decyzje obu instancji wskazał, że organy nie dokonały właściwej analizy zgodności przedmiotowego budynku z przepisami techniczno – budowlanymi tj. § 12 rozporządzenia. Należy zauważyć, że decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w ar.11 k.p.a. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji( vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do zacytowania § 12 ust.6 rozporządzenia i konstatacji, że sytuacja określona w wyżej cytowanym przepisie nie ma zastosowania oraz że stopień zainwestowania działki skarżącej pozwala na inne usytuowanie budynku, niż w granicy z działką sąsiednią. Zdaniem Sądu organ nie odniósł się i nie dokonał analizy § 12 ust.3 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten daje możliwość niezachowania wymaganych przez przepisy odległości ze względu na rozmiary działki. Organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do rozmiarów działki skarżącej, faktycznego sposobu jej zagospodarowania i możliwości innego miejsca usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ stosując sankcję rozbiórki, najbardziej uciążliwą z sankcji za samowolę budowlaną winien dokładnie przeanalizować możliwość usytuowania samowolnie wybudowanego budynku. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, iż organ naruszył przepis art. 49 ust.1 prawa budowlanego o treści takiej jak przed zmianą dokonaną przez art. 1 pkt 38 ustawy z 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw( DZ.U nr 80, poz. 718). Zgodnie z treścią art. 49 ust.1 prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego do 11 lipca 2003 roku nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art.48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zarzut ten należy rozpoznać w świetle brzmienia art. 153 p.p.s.a., który stanowi że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 roku, syg. akt VII SA/Wa 18/07 rozpoznając skargę zajął stanowisko, " że art. 49 ustawy prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, której mowa w art. 48 ustawy prawo budowlane, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego. Zatem sam fakt wyłączenia możliwości stosowania przepisu art. 48 przesądza o braku podstaw do stosowania przepisu art. 49( obu w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 roku do 11 lipca 2003 roku)’’. Dokonana przez Sąd wykładnia prawa w tamtym postępowaniu, wiąże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i z tego względu zarzut, że w sprawie miałby zastosowanie przepis art. 49 ust.1 prawa budowlanego w wersji obowiązującej do 11 lipca 2003 roku nie może okazać się skuteczny. Nadto należy zauważyć, iż w sytuacji gdy organ ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w latach 2001-2002, nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 49 ust.1 w wersji obowiązującej do 11 lipca 2003 roku. Należy zgodzić się z organem, że ustawa z 19 czerwca 1997 roku wprowadziła zakaz stosowania wyrobów zawierających azbest, z tym że zastosowanie materiału zawierającego azbest może być podstawą do nałożenia obowiązku przeprowadzenia prac związanych ze zmianą pokrycia dachu. Dopiero niewykonanie obowiązku dawałoby możliwość nakazania rozbiórki. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I Instancji. Organ rozpoznając ponownie sprawę poczyni szczegółowe ustalenia, które pozwolą jednoznacznie określić czy w związku z rozmiarami działki skarżącej jest możliwa inna lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego. Dokonane ustalenia i wnioski z nich wyciągnięte powinny znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji. Samo przywołanie brzmienia przepisu prawnego i ogólnych stwierdzeń o zainwestowaniu działki skarżącej nie pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji.